国家、市场和市民

吴倩

【摘要】国家、市场和市民是吉姆·麦圭根观察文化政策中权力博弈和力量对比的三种话语。梳理1993年市场化改革以来的电影政策——国家话语始终处于基础地位但表现形式发生变化，市场话语强势凸显，市民话语若隐若现。话语的变迁也是中国电影政策调适的主线，是我国电影产业高速发展的主要推动力。“改革没有完成时，只有进行时”，唯有遵循三种话语的矛盾统一性、坚持产业进程中的动态平衡才能实现良性、持续发展。

【关键词】电影产业促进法；政治话语；市场话语；市民话语

一、问题的提出及文献综述

国家新闻出版广电总局的统计数据显示，2015年中国电影总票房为440.69亿元，同比增长48.7%，位列全球第二大票房市场；艺恩数据显示，2016年截至11月8日，中国电影总票房仅为388.6亿元。在经历了连续的高速增长之后，中国电影市场略显疲软。

关于“当下是中国电影最好的时代还是最坏的时代”的争议尚无定论，但毫无疑问，中国电影产业正在迎来转型提质的关键期。在这样一个历史节点，对中国电影产业的发展历程做出回顾、总结和思考对于下一步的发展显得尤为重要。

2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《电影产业促进法》，于2017年3月1日开始实施，这标志着我国电影产业正式进入法治时代。事实上，政府主导和政策推动也是我国文化产业发展的重要特征，在内容产业典型领域的电影行业尤其如此，因此电影政策可作为产业总结回顾的切入维度，特别是在《电影产业促进法》通过的当下，既是对产业政策本身的审视，也是对产业发展历程的观察。对中国电影政策历时性梳理的现有研究多从发布机构、主要内容等进行研究或者聚焦某一行业，如唐建英考察了中国电影制作扶植政策的演进过程及其存在的问题，在借鉴其他国家扶植经验的基础上提出相应的对策建议；刘阳聚焦1976年至1993年间的中国电影，基于电影政策历时性分析的视角，对电影制片、发行、放映等领域的体制变动及其历史意义进行了分析。

本文认为，较之传统产业政策，文化政策更具复杂性和矛盾性，因此在政策梳理之外还应深入其内部窥探各种力量关系的博弈，唯有如此才能对政策的变动进行深度把握。胡惠林论证了国家文化意志与公众文化选择的矛盾和一致；刘阳通过对17年的电影政策解析得出其“政治至上”的特性；张磊、胡正荣建立了宣传导向、商业导向和艺术导向三个驱动力构成的政策模型，对1986年影视合流后的29项中国电影主要政策进行梳理和分析，以上研究均为本文提供了借鉴。

新中国成立以来，我国电影政策几度更迭，发布主体也较为复杂，政策层次既包括产业整体性政策也包括制片、发行放映等专门政策。为使文章论述更为聚焦，本文选择1993年至2016年为区间，考察自中国电影市场化改革以来的政策变迁动向。以电影政策为主，专门政策扶助，引入吉姆·麦圭根的三种文化政策话语也即国家、市场和市民，运用话语分析、内容分析等研究方法，对中国电影政策的变迁规律及动力机制进行分析，以期对中国电影产业的发展提供一种观察视角。

二、文化政策的三種话语及其矛盾统一性

话语最早是语言学中的术语，“在语言学中，话语有时用来指口头对话的延伸部分，以便与书写文本相对照”[1]，“话语概念在20世纪中逐渐从语言学领域扩展到历史学、文化人类学、文学批评等……借用了语言学中话语的‘语言的运用的含义，但是突破了语言学的界限”[2]，其中尤以米歇尔·福柯的话语理论最具代表性。吉姆·麦圭根的论述中也转引了罗伯特·杨格对米歇尔·福柯《话语的秩序》的评论，认为“他的评论（‘话语的效果就是‘使人不可能在话语之外去思想）显示，话语调控、排除程序、理性和真理、内在管制和应用条件的力量是如何运作的”[3]，对于米歇尔·福柯的话语理论有不同的理解。本文认为将话语用于文化政策分析，强调的是话语所具有的功能性和导向性，三种话语即国家导向的建构、市场导向的建构和市民导向的建构，其益处在于为聚焦政策内部权力关系、力量博弈和优先顺序提供视角。

（一）文化政策中的三种话语

吉姆·麦圭根在《重新思考文化政策》一书中将文化政策话语分为国家话语、市场话语和市民/交流话语，并称“在某种意义上，这三种话语都界定着真实的世界，决定着动因和主体、生产者、消费者、市民和中介在文化领域的话语空间里所处的地位”。[4]

“文化政策是文化的政治表现形态，是国家形态下人类有意识的、自觉的文化统治行为和文化政治行为，反映的是一定阶级的文化利益、愿望、要求和目的，体现的是国家的文化意志”。[5]由此可见，文化政策中的国家话语是必然存在的：对外主要指输出国家意识形态、增强文化影响力、塑造良好国家形象、维护国家文化安全；对内主要包括为政治目标营造舆论氛围、以政治立场作为评价标准、以稳固政权作为文化导向、管理市场维护良好秩序等。

文化政策中的市场话语是指：“这种话语有三种理想的主体：纳税人、股东和顾客。纳税人不想让政府浪费他/她的钱；股东想要得到投资回报；顾客想要挑选良好的服务。”[6]市场话语强调效率、突出顾客，注重市场在资源配置中的基础作用和公平竞争的市场秩序等。文化政策市场话语存在的内部逻辑在于市场机制的高效率能更好地满足公众文化的需求提高经济发展水平，最终实现国家稳定。

“市民社会是自由和团结的社会空间……市民社会与国家相对，但不能简约为市场，它介于国家和市场之间，其目标是追求非营利”。[7]市民话语也称为社会话语或公共话语，其理论渊源为哈贝马斯的公共领域和大众社会理论。市民话语得以显露的内在逻辑在于大众力量在经济和政治两个维度作用力的凸显，也即经济利润的获取和政治权力的稳固均需获得大众力量的支持，而其本身则反对“文化的工具化”，强调政治话语和市场话语的中和，指向公民文化权利的落实和个人自由而全面的发展。市民话语有积极和悲观两种论调，前者强调大众的主动获取，而后者则关注大公司的操纵和大众消费的低级趣味。

（二）三种话语的矛盾统一性

丹尼尔·贝尔在《资本主义文化矛盾》一书中论证了现代社会中“经济、政治和文化三个领域各自拥有互相矛盾的轴心原则：掌管经济的是效益原则，决定政治运转的是平等原则，而引导文化的是自我实现（或自我满足）原则”。[8]虽然此论断是描述资本主义文化危机出现的必然性，但可为我们观察文化政策中三种话语的矛盾之处提供借鉴。

较之传统产业，文化市场的特殊之处在于其进行的是思想、观念、审美、信仰和价值观等精神产品的交换，在此过程中实现沟通、交流以及精神文化的博弈和竞争，与此相伴随的是权力的竞争和政治关系的派生，这种“作为公共领域的文化市场”[9]与政治结构的内在联系是作为政策制定主体的国家在国家话语之外引入市场话语和市民话语的内在原因。哈贝马斯描述了文化市场在资产阶级公共领域形成中的机制，因此也可以得出国家话语、市场话语和市民话语又具有统一性的结论。

具体到产业实践中，三种话语之间又分别具有内在统一性。“没有观众的电影就是死亡的电影，所有的政治导向都必须通过市场得到实现。因此，对于中国电影来说，市场就是最大的政治，有了市场才有导向”。[10]这句话很好地论述了“国家话语”和“市场话语”的关系。事实上，“一种文化政策选择如果同社会公众普遍的文化取舍倾向相分离，不能充分理解和尊重社会公众文化满足取向的现实存在……国家文化意志也不可能成为人们自觉的文化行为”。[11]

指向落实文化权利的市民话语具体以公共文化服务的形式存在，这既是国家回应公民文化权益的诉求，也是国家治理的工具：关乎社会整合、政治认同和人民进步。“公共文化服务的实质是建构公共性，在一个公共性日趋衰落的转型社会中，它将发挥越来越重要的社会治理功能”[12]。此外，作为一种消费严重依赖文化“前见”的产业，消费者知识结构、文化素养直接影响着产业生态和导向，做好公共文化服务是培育和促进文化消费的重要手段，这是文化政策中市民话语和市场话语的联结之处。

文化政策中的国家话语是一种基础性的必然，即使是在政治统治的指引之下，只关注政治话语是远远不够的，需要借助市场效率满足文化需求，大众力量的凸显需要思考市民话语的应和。总之，三种话语是矛盾统一的，三者之间的界限并不是完全清晰，而文化政策选择的过程是正确处理政府与市场、政府与社会的矛盾统一关系。

三、中国电影政策三种话语的历史变迁

按普遍共识，本文以1993年《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》中“将国产故事片由中影公司统一发行改为由各制片单位直接与地方发行单位见面”以及“电影票价原则上要放开”等规定作为我国电影产业化的开端，考察自此开始至2016年11月7日《电影产业促进法》①决议通过这一区间内电影政策三种话语的历史变迁。

（一）国家话语：基础地位与放管结合

“电影管理体制尽管将要从事业主导型向产业主导型转变，但在中国市场经济发展的大环境中，政府在电影产业发展中的决定性作用依然不会改变，改变的只会是政府在产业中的位置和管理方式”。作为文化内容产业的典型代表，国家话语在电影政策中的基础地位始终强势，但1993年市场化改革以来，国家话语的表现形式也在发生变化，重新界定政府职权，坚持“放管结合”和“有所为且有所不为”的原则。

国家话语正在走向宏观化，注重微观放权，强调更灵活和透明的形式。2001年12月通过的《电影管理条例》第5条明确规定“国家对电影摄制、进口、发行、放映和电影公映实行许可制度”；2004年《关于加快电影产业发展的若干意见》第19条规定“深化行政审批制度改革，减少审批事项”；2011年《电影产业促进法（征求意见稿）》第15条规定“国家鼓励企业从事电影摄制业务，拿到《电影摄制许可证（单片）》并完成两部以上公映影片，才可申请领取《电影摄制许可证》”；2016年颁布的《电影产业促进法》则取消了电影制片单位审批、摄制电影片（单片）许可证审批等行政审批项目。从“许可制”到“审批制”，再到部分审批项目的取消，这是电影政策中国家话语微观放权的表现。此外，这种审批权下放到省、自治区、直辖市的新闻出版广电管理部门，为了统一标准，还將制定审查标准和程序，并向全社会公开，这又是一种灵活化的转变。

另外，在维护国家安全、维护产业秩序层面加强管理、有所作为。《电影产业促进法》（2016）第34条规定：电影发行企业、电影院等应当如实统计电影销售收入，提供真实准确的统计数据，不得采取制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等不正当手段；第51条则明确对“虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为”的处罚办法作出规定。事实上，这种规范市场的国家话语在电影政策中一直凸显，且呈越来越严格的趋势。上个世纪以来，《文化部、广电总局关于开展打击走私影片活动的通知》和《关于加强广播电视节目电影片进口管理的通知》《广电总局关于重申禁止制作和播映色情电影的通知》等一系列政策的出台，都是政府话语在放权之外另外一个维度加紧管理的表现。

当然，国家话语的基础地位一直存在，如对于具有危害国家文化安全领域的管控相当严格。涉外管理一直是我国电影产业政策的重要内容，这是维护国家文化安全的表现。本文对国家新闻出版广电总局官网政策法规（包括法律、法规、部门规章、规范性文件四类）中与电影相关的内容分析：涉外管理所占比例最大，其中《外资投资电影暂行规定》就有两次补充规定。

（二）市场话语：强势凸显与形式丰富

新中国成立以后，我国电影业实行的是以实现国家意识形态宣传任务为目标的计划性管理模式：按照政治宣传需要安排影视生产，然后由中国电影发行放映公司按照规定价格买断影片，在政企合一的发行体制下，以行政手段为主将影片拷贝，按照省、市、县的顺序予以发行放映。在这样的模式下，计划管理代替产业政策推动电影业运转。从1993年开始，随着《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》《关于进一步深化电影机制改革的通知》《关于改革故事影片摄制管理工作的规定》三个权威性文件的发布，中国电影业的市场改革正式启动。[13]电影政策中的市场话语也逐渐凸显，主要表现在产业属性认知、两种资本准入和市场机制激活三个层面。

电影掌握在人民手里，是“最重要”的艺术武器，可以产生“巨大的、无法估计的力量”，因此，全党全军必须学会培养与充分使用电影这一宣传工具。②从上述文件可以看出，在我国电影业发展史上，电影一度作为政治的工具，后来虽然出现了20世纪80年代娱乐电影的复苏以及90年代“主旋律电影”这样非直白政治的解释，但电影的产业属性仍未被挖掘。1993年以后，这种产业属性的认知越发清晰。1993年《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》首次提出“检验电影市场发育如何，要看社会、经济两个效益”；2004年《电影企业经营资格准入暂行规定》则明确提出“为了充分调动社会力量，加快发展电影产业……制定本规定”，用“发展电影产业”代替此前“繁荣电影事业”的表述，随后2004年《关于加快电影产业发展的若干意见》等文件直接在名称中使用“电影产业”的表述；《电影产业促进法》（2016）也经历了从《电影法》《电影促进法》到《电影产业促进法》名称的更迭。

两种资本是指民营资本和境外资本的准入，这种准入是从院线、发行到制片逐渐展开的。

伴随着民营资本和境外资本准入的是竞争机制的引入，特别是国有电影企业改革。2010年《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》则明确规定“坚持市场运作、政府推动。充分发挥市场在推动电影产业发展中的基础性作用，多渠道筹集资金”。2008年国办114号文：“按照文件要求，2010年12月，全国35家电影制片厂、204家电影公司和293家电影院完成企业转制”等都是典型规定。

（三）市民话语：若隐若现与正在萌芽

吉姆·麦圭根认为“市民社会和理性——批判辩论的公共领域代表着对大公司的挑战和抗拒，因为这些公司只对股东和政府负责，而政府又太容易屈从于大公司的利益”。[14]由此可以看出，吉姆·麦圭根的本意是要强调市民话语对国家话语和市场话语的制约，这种市民话语反映在我国电影政策中主要表現为四个方面：注重社会效益、落实文化权利、培育文化消费、依靠社会力量。

1993年《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》中“检验电影市场发育程度如何，要看社会、经济两个效益”；2002年《关于进一步深化电影业改革的若干意见》中“正确处理社会效益同经济效益的关系，确保社会效益放在首位”；2010年《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》中“遵循社会主义市场经济和艺术创作双重规律，始终把社会效益放在首位”；2016年《电影产业促进法》“坚持社会效益优先，实现社会效益与经济效益相统一”。从上述文件表述可以看到，坚持文化的非工具性和社会效益是我国电影政策一以贯之的理念。

2016年《电影产业促进法》第27条明确规定：“国家加大对农村电影放映的扶持力度，由政府出资建立完善农村电影放映服务网络，积极引导社会资金投资农村电影放映，不断改善农村地区观看电影条件，统筹保障农村地区群众观看电影需求。”虽然电影产业的公共性低于电视行业，但建设公共文化服务体系，保障公民文化权利在我国电影政策制定中越来越凸显。

注重社会效益和落实文化权利是市民话语的表现，但其中内在的动力在于国家话语指导之下将文化作为一种国家治理方式的驱动，也即教化民众促进社会和谐、落实权利实现政治稳定，且强大的国家话语之下的社会效益更多地贴近政治导向，因此并不是彻底的市民话语。事实上，市民社会的兴起是现代化、城市化进程中不可阻挡的趋势，特别是网络社会的到来，自由、开放、共享、去中心等特点强化了这种大众力量，因此在我国工业化、城市化和网络化进程中市民话语也在萌芽，反映到电影政策层面主要表现为依靠社会力量实现行业健康自治和产业良好生态。

依靠社会力量发展电影业在电影产业政策中出现较晚，2004年《关于加快电影产业发展的若干意见》提出发挥行业协会在提高专业素质、规范企业和个人行为、健全市场要素、维护行业权益、加强行业自律等方面的作用。2016年《电影产业促进法》第9条规定：“电影行业组织依法制定行业自律规范，开展业务交流，加强职业道德教育，维护其成员的合法权益。”另外，要强调社会力量和行业协会内部自律及规范。市民话语在我国电影政策中较为弱势，但也逐渐萌芽，未来还有很大的成长空间。

四、三种话语变迁的动力机制

中国电影政策话语变迁是契合外部环境因素的与时俱进，也是产业内部实践的动态调整。

（一）外部环境的与时俱进

市场需求的变化也即人民日益增长的文化需求同落后的文化生产力之间的矛盾是电影产业政策变迁的内在动力。因受录像业、歌厅和综合文化娱乐业发展的影响，自20世纪80年代开始，电影观众人数大幅下降，“从1979年到1991年，电影观众总人次共下降了一半，从293亿人次下降至144亿人次，放映场次下降了20%；1992年观影总人数降至105亿人次，发行、放映收入分别减少了17.9%和15.7%”[15]；全球化是中国电影产业发展的重要语境。2001年中国加入世贸组织，在电影市场作出了涵盖开放外资建设、更新、拥有及经营电影院，提高进口影片数量等承诺，全球文化流通和竞争成为必然趋势，此背景也成为中国电影产业化的外部压力。事实上，这种文化需求的呼唤和全球化的推动作为改革的动力始终贯穿于中国电影市场化的进程中，也是电影政策三种话语变迁的根本作用力。

此外，电影政策中市场话语的凸显也与我国整个国家发展战略、经济发展战略，特别是发展社会主义市场经济的目标相吻合。作为电影产业市场化开始标志的《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》第一条中就明确说明：“电影制片、发行、放映等企业必须适应党的十四大确立的社会主义市场经济体制。”同时，与电影政策的上位政策即文化政策也是相一致的，如电影政策中国家话语从行政管理为主向服务型政府转移，也符合十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。也是文化部所倡导的“着力推进文化治理能力现代化”的题中之义。

（二）产业实践的动态调整

“如果说，西方文化产业随工业化、城市化而来并在工业文明的后期迅速发展，那么，当代中国文化产业则是改革开放的后果”。[16]也即西方文化产业是三次技术革命的推动、产业结构内部转型的需要，特别是社会需求的升级等多重因素的产物，文化产业也经历了从低级向高级循序渐进的过程。而我国文化产业长期以来都是宣传工具，并未充分萌芽，市场经济特别是经济全球化的冲击使得政府力量代替文化需求成为产业发展的原始动力。

随着市场化进程的推进，中国电影产业对外竞争力增强，特别是产业规模的增长和市场主体的壮大使得文化管理层面在进程中的放权成为动态中的调整。以全国电影总票房为指标，从2002年的9.2亿元到2005年的11.28亿元，再到2015年的440.69亿元，产业规模井喷式增长。此外，中影集团、华谊兄弟、万达集团等电影企业发展壮大且逐渐呈全产业链发展态势，这既是电影政策调整的结果，同时也促使改革进一步推行。

五、结论

总体而言，1993年至2016年我国电影政策国家话语始终处于基础地位，但其表现形式正在走向宏观化、服务性。与此同时，市场话语强势凸显且作为机制的市场正在推动产品有效供给和产业持续发展。相对来说，市民话语在产业政策中较为弱势，其力量的彰显对于产业发展的促进作用还有很大空间。中国电影政策基于外部环境和产业实践的动态调整也呼应了前文三种话语的矛盾统一性，也正是政策层面的适时调整促成了自1993年以来的产业高速发展。关于国家话语在电影政策中的主导地位，学界尚未达成统一，有人认为“强势的国家话语压抑了市场话语，尤其是压抑了市民/交流话语。中国政府当下急需进行产业政策调整”[17]，笔者认为“改革没有完成时，只有进行时”。站在《电影产业促进法》通过的历史节点，回顾中国电影政策历史进程，三重话语矛盾统一、动態调整；展望未来，这种统一和调整还应继续，唯有如此，才能促进“复杂的、矛盾的和充满争议的”[18]电影产业在进程中不断调适、良性发展。

吉姆·麦奎根在《重新思考文化政策》一书中对在新自由主义经济思潮席卷的大潮中，为市场力量所绑架的国家文化政策失语的态势发出警示；纵览我国电影产业政策，市场话语的强势凸显是最为明显的变迁规律。《叶问》偷票房事件、高票房低口碑等一系列逐利资本驱动之下的乱象也相应出现，如何实现政策取向在产业进程中的动态平衡显得尤为关键。

此外，吉姆·麦奎根所提国家、市场和市民三种话语之外，文化本身，即文艺本身规律也是文化政策取向中的重要维度。从“文艺是从属于政治的”到“文艺这种复杂的精神劳动只能由文艺家在艺术实践中去探索和逐步求得解决。在这方面，不要横加干涉”[19]，肯定文艺的相对独立性也是电影政策变动的规律之一。

[本文为浙江省社会科学重点研究基地——传播与文化产业研究中心、浙江省重点创新团队——国际影视产业发展研究中心课题“华莱坞电影理论研究：以国际传播为视维”（ZJ14Z02）的成果之一]

注 释：

①政策与法律在制定主体、程序、表现形式以及调试范围方面有所差异，但其本质是一致的，都是服务于政治权力的要求，本文将电影产业第一部法律也即《电影产业促进法》纳入分析范围。

②《加强党对于电影创作领导的决定》，1951年3月。

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[4]吉姆·麦奎根.重新思考文化政策[M].何道宽，译.北京：中国人民大学出版社，2010：5.

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[6]吉姆·麦奎根.重新思考文化政策[M].何道宽，译.北京：中国人民大学出版社，2010：39.

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（作者为浙江大学传媒与国际文化学院传播研究所博士）

编校：张红玲