普惠金融事业部改革的探索与展望

郑金宇

十八届三中全会以来，我国普惠金融取得了长足发展，银行业在支持普惠金融发展中发挥着愈加重要的作用，既有大型银行组织架构改革的探索，还有股份制银行等中小银行、小微金融专营机构和社区银行的尝试。在此期间，也不乏来自社会资本和互联网金融的竞争和支持，民营银行常态化设立和科技金融的发展为普惠金融注入了新的活力。2017年以来，普惠金融发展进入了加速阶段，特别是大型银行普惠金融事业部改革的实施，标志着我国银行业向普惠金融领域的全面进军。目前各家银行尚未出台普惠金融事业部改革的具体实施方案，本文将以较为宏观的视角对其发展路径进行一些探索和分析。

普惠金融的演进

普惠金融概念的形成经历了“小额贷款—微型金融—普惠金融”的渐进过程，2005年，联合国正式提出了涵盖微型金融的、内容更为广泛的“普惠金融（Inclusive Finance）”概念。此时正值国际金融危机前夕、全球经济加速增长、金融过度繁荣的阶段，主要国家利率水平处于历史高位，政策重心落在了缓解高利率水平下金融资源分配不均衡上。在联合国的倡导和推动下，发展中国家纷纷确立各自的普惠金融发展目标，开展普惠金融服务实践。比较成功的例子是2006年诺贝尔和平奖获得者孟加拉国银行家穆罕默德·尤努斯创办的孟加拉格莱珉银行及其创新推广的小额信贷模式。

国际金融危机后，普惠金融才进入了快速发展通道。此时正值美联储等主要央行降息和实施量化宽松政策，全球进入降息周期。一方面，金融危机的发生使政府不得不重新审视“货币面纱”理论的有效性，更加重视金融发展对实体经济的积极意义。另一方面，利率水平的普遍降低和信息技术的快速发展使得推行普惠金融的成本大为降低。2009年年底以来，普惠金融联盟（AFI）、普惠金融专家组（FIEG）、全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI）等普惠金融国际组织相继成立，出台了推进全球普惠金融发展的战略框架和行动规划。如2010年出台了《G20创新性普惠金融原则》、2016年出台了《G20数字普惠金融高级原则》，鼓励各国根据各自具体国情制定国家行动计划，以挖掘数字技术在金融服务领域的巨大潜力。

我国普惠金融发展与国际普惠金融发展有着相似的轨迹。2012年，我国首次在二十国集团峰会上提出了在我国发展普惠金融的倡议。2013年11月12日，党的十八届三中全会正式将“发展普惠金融”作为全面深化改革的重要内容之一。同年，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，银行业金融机构在普惠金融实践方面开始了积极的探索，大型银行成立了扶贫事业部、三农事业部；股份制银行积极推行小微企业专营机构、社区支行；地方中小金融机构也纷纷推出符合当地特色的信贷产品。2017年《政府工作报告》指出，鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，实行差别化考核评价办法和支持政策，有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题。

我国普惠金融面临的主要矛盾和路径分析

我国银行业的普惠金融发展经历了看似矛盾的两个时期。在计划经济时期，我国实施国家银行体制，金融服务呈现出“广覆盖、低质量”的特点，银行网点全面覆盖县域，农村信用社网点全面覆盖乡镇。金融服务具备了普惠的特征，但整体资产质量差、风险大，为此国家也付出了较高的风险处置成本。银行业股份制改革以来，在市场机制的作用下，很多大中型银行开始上收网点和审批权限，将重心更多放在了利润更高的大型企业贷款。大部分针对偏远地区的金融服务甚至无法覆盖成本，地方中小金融机构服务质效没有跟上，造成部分地区金融服务覆盖面下降，金融资源区域性、结构性分布不均衡的问题日益突出。

联合国提出发展普惠金融的倡议以来，我国政府对发展普惠金融给予高度重视，探索实施了大量具体有效的政策措施，推动银行业提高金融服务的可得性、便利度、公平性。但是，由于普惠金融重点服务对象的金融需求与信贷产品的商业可持续性存在矛盾，在金融市场化改革的大背景下，容易暴露出银行商业化取向与普惠金融政策导向之间的冲突，造成银行金融供给总体充裕的情况下，普惠金融供给出现结构性短缺。

为解决上述矛盾，大致有五种路径。路径一：既然普惠金融与银行的商业运作模式存在矛盾，那么就可以抛开银行业另起炉灶。路径二：建立专门发展普惠金融的银行，补充现有机构职能不足。路径三：依靠信息科技手段，降低普惠金融服务成本，提升服务效率。路径四：通过体制机制改革提升银行业服务效率，以事业部改革为抓手在银行内部建立竞争机制，增加服务普惠金融的内生动力。路径五：从外部着手提高普惠金融的商业可持续性，即通过增加政府补贴、建立风险分担机制等，增加银行服务激励。

路径一：容易被互联网金融炒作。近年来，互联网金融一直处于风口浪尖，这个行业总能给自己找到引领潮流的新词。先是在“颠覆传统银行业”的口号声中经历了2015～2016年的疯狂发展，随后过度繁荣掩盖下的风险逐渐暴露，并引发了非法集资集中爆发、校园贷等一系列的社会问题。随着金融监管的加强和互联网金融专项整治行动的开展，优胜劣汰后的互联网金融行业逐步进入到了一个相对稳定和平静的状态。近期，在《二十国集团数字普惠金融高级原则》发布后，互联网金融似乎又找到了一面旗帜，网贷、第三方支付、互联网保险、股权众筹等又将原有产品的意义上升到普惠金融，并着重强调其服务效率高于传统银行机构。需要注意的是，当前互联网金融整治进入关键阶段，有关部门应对互联网金融的这种论调保持一定的警惕，不应让普惠金融成为其逃避监管的借口。

路径二：现有銀行资源浪费极大，且可行性较差。目前我国银行业金融机构种类已达20余种，法人机构约4400家，形成了以政策性银行、国有控股大型银行和股份制商业银行为主体，中资城乡中小银行和外资银行为两翼，信托公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、消费金融公司等各类非银行金融机构为补充的银行业金融机构体系。设立专门功能银行从事单一特定领域的信贷业务容易导致风险过于集中，与银行通过不同行业组合来分散风险的理论和实践不符，也与国际通行的银行集中度监管原则相悖。特别是普惠金融的风险较高，将导致该机构缺乏可持续发展能力。

路径三：银行业在积极拥抱前沿技术提高服务效率，四大行纷纷与互联网科技企业开展合作。今年3月28日，建设银行与阿里巴巴、蚂蚁金服签署了三方战略合作协议。6月16日，工商银行与京东集团签署了金融业务合作框架协议。6月20日，农业银行与百度签署了战略合作框架合作协议。6月22日，中国银行宣布与腾讯集团将重点基于云计算、大数据、区块链和人工智能等方面开展深度合作。传统金融巨头与互联网科技巨头合作，有利于整合各自在金融资源和互联网场景应用方面的优势，可以期待普惠金融产品出现更多的创新。

路径四：普惠金融事业部改革是银行业体制机制的一个重要方面，是对现有银行体系，特别是大型银行在我国金融领域主力军作用的肯定。综合官方发布的文件，可将其定义为，普惠金融事业部改革是深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和国务院有关要求，聚焦弱势群体，以实现金融服务覆盖为目标，主要依托和发挥现有机构作用，建立健全适应我国国情实际的银行治理体系，不断提升金融服务的覆盖面、可得性和便利度，使最广大的人民群众公平分享我国金融改革发展的成果。

路径五：是辅助方法，能促进银行更好地发挥支持作用。目前，我国的普惠金融扶持政策体系已基本建立，正在不断完善，有关部门结合自身职责分工，已分别出台了财政奖补、税收减免、差别存款准备金等政策措施，一定程度上分担了普惠金融服务的成本，分散了风险，调动了金融机构的积极性。

普惠金融事业部的发展模式初探

普惠金融事业部改革的现实背景。经济金融环境的变化和普惠金融发展的需求对现有的银行组织机制提出了新的挑战。一是现有的组织架构并不能很好地服务小微企业、“三农”领域等新领域，针对性不足，业务拓展的内部议价能力较弱。二是普惠金融高风险、低收益特征与外部激励不足并存，银行内部的考核激励机制并不能为践行普惠金融提供有效动力。三是普惠金融的配套政策体系在银行内部缺乏着力点，不利于整合利用相关优势资源。在此背景下，党中央国务院提出了建立普惠金融事業部的政策部署。

综合相关政策文件，可对普惠金融事业部改革定义为：

普惠金融事业部改革是深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和国务院有关要求，聚焦弱势群体，以实现基础金融服务覆盖为目标，主要依托和发挥现有机构作用，建立健全适应我国国情实际的组织机构和公司治理体系，不断提升金融服务的覆盖面、可得性和便利度，使最广大的人民群众公平分享我国金融改革发展成果的改革。

普惠金融事业部的改革重心。我国银行事业部改革已有10余年历史，重点解决了当时银行规模过大、市场跨度过广、经营范围过宽等问题，各大中型银行经验比较成熟丰富。“集中决策、授权经营”是事业部制度最核心的特征。“集中决策”是指总部在战略上对各个事业部进行统筹的调控和监管；“授权经营”则是指各个事业部进行独立核算，并在内部的经营管理上拥有自主性和独立性。在这种模式下，银行将原有分散在各职能部门的普惠金融业务的研发、生产、营销等职能和相应的决策权集中到普惠事业部，建立专门的综合服务机制、统计核算机制、风险管理机制、资源配置机制和考核评价机制，对该业务的全部经营管理活动和盈利状况负责。因此，普惠金融事业部的改革可能围绕以下几个重点进行：

重点一：组织架构条线化，体现垂直管理。普惠金融事业部将依托条线型垂直管理体系，按照贴近市场和客户的原则自上而下搭建垂直的经营管理机构，下放审批权限，提高经营自主权和市场反应速度，实现经营战略的有效传导和落实，实现普惠金融事业部长期可持续发展。

重点二：经营管理专业化，体现运行效率。普惠金融的特点显著区别于传统信贷业务，特别是小额、分散、无抵押的特点需要银行建立专业化团队，提升专业化经营水平，将内部资源、政策向普惠金融服务领域倾斜，实现权、责、利相统一。

重点三：推进落实有序化，实现分步实施。大型银行均具有事业部改革经验，部分大型银行已经建立了服务“三农”和小微的专营机构或委员会。可在现有治理架构基础上，分阶段推进组织架构完善、业务流程改造、信息系统优化和产品服务创新，在完成总部事业部设立后，逐步向省级延伸，有条件的银行可以下沉至县域。

重点四：依托市场化激励机制，实现可持续发展。普惠金融事业部应按照成本可算、风险可控、保本微利的原则对外提供普惠金融服务。银行应建立普惠金融事业部的考核激励机制，通过降低内部资金转移价格、差异化利润指标、合理提高不良贷款容忍度等，在内部形成市场化的激励机制，促进加强金融产品和服务模式创新，提高普惠金融服务水平。

普惠金融事业部的预期效果。一是普惠金融事业部对本部门业务的专业化、集约化经营，有利于业务统一规划和资源优化配置，解决普惠金融产品差异化不够、经营资源保障不足、业务开展动力不强等问题。二是普惠金融事业部在公司层面是一种分权模式，有利于为拓展普惠金融业务提高议价能力，特别是争取相关资源。三是事业部制有独立性但不同于具有独立法人资格的子公司，便于银行内部对普惠金融业务进行资源转移，但保持了银行风险管理的完整性和利润指标。四是事业部通常是公司的利润中心，投入和产出都可以用财务指标来衡量，有利于公司对部门建立差异化的绩效管理和评价体系，提高普惠金融业务开展的积极性。

普惠金融事业部的监管重点及挑战

普惠金融服务风险高、成本高、收益低，决定了普惠金融业务的盈利性较差，与事业部作为利润中心的特征存在矛盾。为实现事业部利润中心的功能和拓展普惠金融的目标，普惠金融事业部的发展则要通过在银行内部建立竞争关系，对事业部的资金定价和转移支付建立有利于普惠金融业务发展的激励机制。因此，这一模式将为负债驱动型，即其利润主要体现在事业部的账面上，盈利的本源在于银行内部的转移支付。可以预期的是，普惠金融事业部中短期对银行整体利润有些负面影响。

挑战一：成本核算和资源分配难以平衡。银行信贷的综合成本主要有资金成本、资本成本、风险成本和运营成本等。风险成本可以通过市场定价解决，如孟加拉、印度、印度尼西亚等国小额信贷模式采用了高于一般信贷模式的风险定价水平，通过采用市场化的利率水平覆盖风险和运营成本，帮助提高普惠金融产品和服务的商业可持续能力。我国的互联网金融也是通过高利率补贴风险。但我国银行机构除了上述成本外，还有具有特色的信贷规模成本，有钱放不出去可能是事业部面临的最大尴尬。特别是，发展初期，银行将需要其他部门盈利才能补贴普惠业务发展，但总体上银行只有盈利才能进行支付，而贷款规模是其他部门盈利的基础，因此盈利部门比普惠金融事业部更需要信贷规模。信贷规模如何分配将成为首要挑战。

挑战二：普惠金融考核评价机制待建立。推行事业部制组织模式的基本前提之一就是能客观评价事业部的经营业绩。但我国尚未建立统一的普惠金融指标体系，监管层和银行都在积极进行相应的探索，合理设置普惠金融发展目标以及实施针对性考核评估。在此期间，银行将面临内部资源调配难以量化和协调的困难，普惠金融事业部与银行其他部门之间发生的产品、服务或资源转移价格的摩擦将不可避免，对绩效考核结果的不同认知也将导致一定的人力资源问题。

挑战三：风险管理的程度难把握。农民、小微企业、城镇低收入人群等是我国普惠金融的重点服务对象，这些主体并不在银行传统的服务范围内。理论上，银行一方面要通过先进的信贷技术筛选出相对优质的客户，另一方面也要通过多种方式将上述群体中未享受到银行服务的客户纳入服务范畴。因此，即使个别银行的信贷技术获得突破，竞争得到了普惠金融服务对象中信用等级最高的对象，那么随着普惠金融的深入，必然有更多“新客户”被纳入到其他银行的普惠金融服务体系。宏观上，银行业深入推进普惠金融必然伴随深入到高风险领域，系统性风险的上升可能快于个体风险的积累，需要银行的风控部门和监管层对此保持密切的关注。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）