我国环境公益诉讼原告主体资格

李春燕

【摘要】随着环境问题的日益严峻，以及环保意识的逐渐增强，环境公益诉讼问题已经引起个人、组织以及机关等普遍关注。地球是我们是全人类共同生活的地方，那么我们应该让自己生活在舒适的生活当中，保护环境既是每个人应有的权利，也是每个人应尽的义务。虽然法律应该赋予每个人保护环境的权利，但是，权利以合法合理的方式行使才能得以实现。一旦发生环境遭受破坏，那么究竟谁可以提起环境公益诉讼，这一直是困扰环保志愿者们、法律界人士等的最大难题之一。一些地方法院往往以“起诉人不具备诉讼主体资格”为由而将公益环保诉讼案件挡在法院门外，这引起很大争论。因此，我们有必要在法律上对提起环境公益诉讼的主体资格作出明确界定，这不仅为司法机关办案提供法律依据，而且对于环境公益诉讼制度的建立和完善也具有重大意义。《环境保护法》第五十八条的规定，对公益诉讼原告主体资格作出明确规定，进一步推動了环境公益诉讼制度的完善。

【关键词】环境公益诉讼；原告主体资格

一、《环境保护法》第五十八条规定

“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

这是法律首次对提起环境公益诉讼的原告主体资格作出明确界定，对于环境公益诉讼具有重大意义：

首先，为司法机关受理案件提供更为明确的法律依据。诉讼主体是司法机关受理案件需考虑的最主要的因素之一。虽然《民事诉讼法》第五十五条首次对环境公益诉讼作出规定，并指出环境公益诉讼的原告主体为“法律规定的有关机关和有关组织”，但不仅”法律规定的有关机关”有待进一步明确，而且“有关组织”概念也难以界定，这可能会造成诉讼主体竞合，并使法院在审查起诉资格时陷入难以判断的困境。而此次《环境保护法》首次对公益诉讼原告主体资格作出明确规定，为司法机关受理案件提供了更为明确的法律依据，使司法机关在实际办案过程中更具有操作性。

其次，环境公益诉讼原告主体范围扩大。此处所说的“环境公益诉讼原告主体范围扩大”有两个方面的含义：1和《民事诉讼法》第五十五条规定的“有关组织”作比较；2.《环境保护法》修订过程中环境公益诉讼原告主体变化而言。具体而言：

1《环境保护法》第五十八条比《民事诉讼法》第五十五条规定的“有关组织”的范围更小。

根据《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条的“法律规定的有关组织”，一般仅限指一些环保组织且经法律明文规定，实际上符合这样条件的组织范围过于狭窄。而《环境保护法》将可以提起环境公益诉讼的“组织”扩大到“依法在设区的市级以上政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违纪记录”。也就是说，只要符合下列条件的社会组织就可以向人民法院提起诉讼：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。同时明确规定，符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”目前，在我国符合这一条件的环保组织就有300多家。这一条款意味着众多环保志愿组织都将获得环境公益诉讼的原告主体资格，参与到公益诉讼活动中来。

当然，《环境保护法》对能够提起公益诉讼的组织也有限制，即“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示：之所以要对公益诉讼主体作出限制，是由环境公益诉讼的性质和作用来决定的。公益诉讼的作用首先是公众监督环境违法行为的重要手段，环境公益诉讼的特点就是专业性比较强，要求起诉主体对环境问题比较熟悉，具有一定的专业性和诉讼能力，要有比较好的社会公信力，同时也要致力于公益性的活动，不以诉讼作为牟取经济利益的手段。因此，环境保护法中对环境公益诉讼的主体作出了相应的规定。实际上，这也借鉴国际惯例。从国际上看，对公益诉讼的原告主体也是有要求的，是由环境公益诉讼的性质和作用来决定的。由于专业性比较强，就要求起诉主体对环境的问题比较熟悉，要具有一定的专业性和诉讼能力，要有比较好的社会公信力，或者说宗旨是专门从事环境保护工作，要致力于公益性的活动，不牟取经济利益的社会组织才可以提起公益诉讼。

2《环境保护法》修订过程中环境公益诉讼原告主体变化

《环境保护法》修订过程中，关于环境公益诉讼原告主体资格问题，争议颇多。因此，在修订过程中，对环境公益诉讼主体资格进行多次修改。2012年8月进行一审，“公益诉讼”未列入。2013年6月进行二审，将环境公益诉讼原告主体规定为：中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会。2013年10月进行三审，将环境公益诉讼原告主体规定为：依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且信誉良好的全国性社会组织。按此规定，有十多家社会组织可能符合要求，但只有中华环保联合会曾做过环境公益诉讼。2014年4月进行四审，将环境公益诉讼主体规定为：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起诉讼。按此规定，在我国符合这一条件的环保组织就有300多家。从这个意义上来讲，环境公益诉讼原告主体范围确实在扩大。

最后，《环境保护法》第五十八条有利于促使环境公益诉讼活动进展，更好地保护环境公共利益。中环联合环保会副秘书长谢玉红表示：《环境保护法》第五十八条为环保联合会组织开展环境公益诉讼活动提供了一个合法依据。生活中，污染和破坏环境的行为频频出现，环境公共利益损害日益严重，但由于环境公益诉讼实际操作出现很多困难，维权之路也走得十分艰难。2013年，环保联合会没有接到一件公益诉讼案件，但《环境保护法》出来后，2014年，环保联合会已经接到6件环境公益诉讼案件，并且有4件已经审结。预计以后环境公益诉讼案件会越来越多。环境公益诉讼活动的顺利进行，将为环保事业做出巨大贡献。

二、《环境保护法》第五十八条存在的问题

虽然《环境保护法》第五十八条的规定推动了我国公益诉讼的进程，但是其仍有不足之处：

第一，《环境保护法》第五十八条规定与《民事诉讼法》第五十五条规定冲突。

根据《民事诉讼法》第五十五条规定，“法律规定的有关机关”也是具有环境公益诉讼原告主体资格的。而《环境保护法》第五十八条并未提到“法律规定的有关机关”具有环境公益诉讼原告主体资格。那么在实际生活中，当环境公共利益受到损害时，“有关机关”可以不可以提起环境公益诉讼将成为争议。如果依据新法优于旧法的原则，那么环境公益诉讼问题将会适用《环境保护法》，也就意味着，法律规定的有关机关将不再具有环境公益诉讼原告主体资格。

第二，《环境保护法》未赋予检察院环境公益诉讼原告主体资格。

在我国现行法律中，虽然没有规定检察机关在环境公益诉讼中主体适格，但是在实践中，我国检察机关已经进行了尝试和探索。2003年公民范某非法炼油案由山东省乐陵市检察院提起诉讼，法院依法受理了此案，使该案成为是我国环境公益诉讼的第一案。并且，新修订的民事诉讼法明文确立了检察院对民事诉讼和活动的监督权，可以看出检察机关被赋予的是极为重要的监督权，因此在国家和人民的公共利益受到损害时，检察机关作为环境公益诉讼的原告是有一定的法律依据的。本文认为，检察院介入环境公益诉讼是非常有必要的。原因在于：其一，环境公益诉讼维护的是公共利益，而维护公共利益也正是检察院的主要职责之一。其二，十八屆四中全会关于《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。因此，本文认为，从立法层面上确立检察院环境公益诉讼原告主体资格是必要且具有重大意义的。

第三，《环境保护法》仍未将个人纳入环境公益诉讼原告主体范围。美国、日本、英国、印度等国通过立法或者司法判例不断扩展环境公益诉讼的原告范围，大多肯定了公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。在我国理论界，公民个人能否提起环境公益诉讼是一个争议性很强的话题。一部分学者持肯定态度，认为赋予公民个人环境公益诉讼原告资格，可以更好地保护社会公众的环境公共权益，也可以弥补环境保护行政失灵和适格原告不提起诉讼而导致的环境公益司法救济的空白；一部分学者持否定态度，认为由与侵权行为无直接利害关系的所有“局外人”随意提起环境公益诉讼，可能会出现诉权的滥用，加大法院审判工作的压力。笔者认为，我国还是应该借鉴国外的立法和实践经验，在立法层面上，赋予公民环境公益诉讼原告主体资格。理由很简单：其一，公民提起环境公益诉讼有宪法保障。根据《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”该条规定明确了公民对社会公共事务具备诉讼权利，是公民具备环境公益诉讼原告主体资格的法律依据。其二，在环境公益诉讼制度成熟的国家，公民具有环境公益诉讼原告主体资格是一种惯例。我国完全可以结合国情，借鉴国际立法和实践经验，在立法层面上保证公民环境公益诉讼权，并创建相关法律制度以完善和监督公民环境公益诉讼权的实施。其三，随着公民法律意识的增强，以及公众参与制度的完善，公民希望能够以原告主体身份进行公益诉讼的呼声已经越来越大。环境保护公众参与是环境法中的一项基本原则，是公众的一项基本权利，保证公众广泛参与环境保护的整个过程，可以使公众利益得到充分保证。此次新《环境保护法》设专章以强调公众参与，足以看出公众参与已成趋势，而公民进行环境公益诉讼正是公众参与的体现。