基层检察院检委会工作相关问题研究

樊玉琴　高丽

摘 要 基层检察机关，承办着检察机关绝大多数的办案任务，充分发挥检委会集思广益的功能与作用对于保障科学决策意义重大。但定位不清、决策质量不高、权责不统一等问题仍然影响和制约着检委会作用的发挥。本文试在分析问题的基础上提出对策建议，以期加强和改进基层检察院检委会工作。

关键词 基层 检察院 检察委员会

作者简介：樊玉琴、高丽，河南省三门峡市陕州区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.366

一、基层检察院检察委员会运行现状及存在的问题

（一）职能发挥失衡

检委会有三大职能，宏观指导、业务决策和监督制约，就目前的情况而言，发展极不均衡。其中业务决策功能发挥较为全面和突出，而宏观指导和监督功能则未受到应有的重视，甚至有些基层检察院的检委会成为办案机构，把检委会会议单纯看作是“案件讨论会”。单纯的将检委会定位为办案机构，使得检委会制度的优越性大打折扣。这是没有准确定位检委会的职能使然。

在讨论案件的分布上也存在分布不均衡的现象，案件主要分布公诉部门、侦监部门、民行部门等少数部门。依据《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等规定，审议和决定重大事项是检委会的重要职能，而民事、行政抗诉案件、监所部门办理的减刑、假释案件，依照法律规定也应当存在“重大、疑难、复杂案件”应提交检委会审议，实践中往往未予提交。

此外，按照诉讼原理，在公诉环节的“重大、疑难、复杂案件”在审查批准逮捕环节和在职务犯罪侦查环节也应当属于“重大、疑难、复杂案件”，实践中这类案件往往被推至审查起诉环节才提交检委会审议。由于推迟了检委会审议的时间，影响了检委会及时发挥监督、指导功能，极有可能造成这类案件关键性证据的搜集、审查和运用以及执法程序出现纰漏和失误。

（二）检委会办事机构工作局限

基层检察院的检委会办事机构是检委会制度得以正常运转的中心和枢纽，其作用发挥的程度和好坏对检委会的决策效率和决策水平有着直接的影响。就现状而言，各基层院的检委会办事机构设立在研究室、办公室或者案管办，甚至有些基层院没有设立检委会办事机构，或者将检委会办事机构设立于其他部门，而且检委会办事机构的工作人员大多仅有1名并兼任数职。这直接导致检委会办事机构沦为检委会的事务性办事机构，仅承担着会议通知、材料发放、会议记录、案卷材料整理等会务服务职能，检委会办事机构的审核把关、决策参谋、监督催办等管理性职能无从实施，影响和制约检委会的议事效率和水平，也不利于检委会工作的规范化和科学化。

（三）检察委员会权责不一致

检委会在发挥集体智慧的同时，也出现人人决策但无人负责的弊端，即所谓人人负责等于无人负责。纵观《人民检察院组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》以及各级检察机关关于檢委会工作的各项工作规定文件中，鲜见关于检委会的责任及规定。而根据《人民检察院错案责任追究条例》第十七条的规定，检察委员会讨论决定的案件有错误的，由检察委员会集体承担责任。这种“集体负责”也就成了“人人负责，谁也不负责”的结局。这将产生极大的风险，由于没有承担责任这一制度的约束，很可能导致检委会委员决策的谨慎度和责任心不强，决策的随意性增大，决策的专业性弱化，这必将使得检委会制度的优越性无从体现，极大损害检委会决策的权威性，影响检察机关的办案能力和执法水平。实践中，有的检委会委员会前不研究案件，甚至不知道会议讨论的是什么案件，会上不发表法律意见或是人云亦云；有的委员发表意见时，不进行法理分析，仅仅说出结论；集体擅自改变检委会作出的决定；有些办案部门或者承办人害怕承担案件责任和风险，随意将案件提交检委会决定等等。诸如此类情形的出现，皆源于检委会制度中的责任追究机制缺失。

（四）检委会委员专业素养亟待提升

根据规定，各级检察机关的检委会，应当由检察长、副检察长、检委会专职委员和相关关内设机构的负责人组成。目前，绝大多数基层院检委会组成人员中主要由检察长、副检察长、专职委员组成，一些办案部门的人员均不在检委会委员之列。这些委员本身要承担大量的综合工作或领导工作，钻研法律规定和检察业务的实践和精力不容易得到保证，在检委会审议决定重大、疑难和复杂案件时就难免存在对具体业务不熟悉、对法律规定及其适用不娴熟的现象，从而直接影响检委会的工作效率和效果。此外，检委会的决策水平囿于检委会委员的业务决策能力，检委会的委员淘汰机制缺失一方面导致委员的学习动力不足，另一方面导致检委会委员的流动性差，办案经验丰富的检察人员无缘进入检委会，这些都将影响检委会的决策水平。

二、破解基层检察院检察委员会工作难题的出路

（一）准确定位检委会职能，全面发挥检委会作用

一是注重业务决策。各地基层院应明确规定应当和可以提交检委会讨论和决定的案件和事项并适当对检委会决定的议题进行扩充，对于上级机关交办的、社会关注度高、影响重大的敏感热点案件，办案部门对处理决定分歧较大难以统一的案件等一些重大案件，应提请检察委员会讨论。二是重视宏观指导，应注意总结检察工作规律和实践经验、分析研究一段时期内检察工作中存在的突出问题和出现的新情况，通过司法解释和案例指导，强化检察委员会业务决策的指导和引领作用，加强对重大专项工作和重大业务工作部署的审议。三是突出监督制约。检委会作为检察机关的最高决策机构，理应肩负检察权运行监督和制约的职能作用。在司法实践中，应特别注意科学界定和明确区分党组会和检察长办公会，与检委会的职权范围，坚决防止将党组会和检察长办公会替代行使检委会职权的情形发生。按照规定应当由检察委员会议决的案事项，必须提交检委会充分讨论后再按规定程序作出决定。同时注意在审议案件和重大事项过程中，发现检察机关内部职能部门在履职中存在不作为、乱作为等现象的，并提出意见和建议，并督促有关部门及时改正。endprint

（二）建立专门的检委会办事机构

在基层检察机关设立检委会专门办事机构，是检委会充分发挥职能作用的需要，更是检委会长远发展的自身需要。所以，有必要将检委会办事机构的职能从基层检察院的办公室、法律政策研究室或案件管理办公室中剥离出来，成立专门的检委会办公室。同时选调文字功底深厚、法律专业扎实、纪律严明、责任心强、工作细致的检察人员到检委会办事机构工作，专职负责检委会的相关工作，确保检委会办事机构 “程序过滤、实体把关、督办落实、总结指导”的职能作用得以充分的发挥，同时应注意突出为检委会决策提供参考依据的工作重点。

（三）明确检委会的决策责任

建立责任追究制度， 把责任具体分解落实到各位委员。检察长是检委会错案责任的第一责任人。对于经检委会集体讨论决定出现的错案，检委会应当承担集体责任，主持会议的检察长应当承担主要责任，对错误决定投赞成票的委员承担相应责任；主持检委会会议的检察长因违反相关法律规定或者检委会议事规则，错误对检委会议决案事项作出决定的，由主持会议的检察长承担相应的责任。检委会记录应当如实记载会议情况及各位委员的意见，为检委会责任的推行提供依据。通常情况下，案件的汇报人应为承办人，其应当对其汇报的案件是否客观真实，案件的事实和证据是否全面准确承担相应的责任；检委会专职委员及检委会办事机构承担着会前审核把关的职责，其应根据相关的法律法规及司法解釋对案件的事实、证据及法律适用提出全面准确的意见建议；对于因检委会委员的意见作出错误决定的案件，各委员应按照过错大小及错案追究的相关规定承担相应的责任。

（四）提高检委会委员的业务决策能力

1.要建立和完善检委会委员的学习制度。坚持检察委员会集体学习制度，推行检委会例会制，例会日除研究讨论案件外，要根据形势要求、检察工作重心及检察工作难点组织检委会委员集体学习，以经常性的学习培训促委员专业素质提升。

2.明确和规范检委会委员的选任标准。为了保证检委会的民主集中制，检察长、副检察长、专职委员为检委会的固定组成人员，对于检委会的其他组成人员必须根据实际情况调整检委会委员的机构，从检察职业履历、学科背景、工作职务等方面综合考虑委员的任职条件，尤其应当根据检察工作发展需要将一些未担任行政职务但素质能力强的检察业务专家或办案能力吸纳为检委会委员。

3.建立检委会委员的正常退出机制。对于业务能力不强、不认真履行决策职能、违反检委会工作规定和工作纪律等不合格的检察委员会委员取消其检委会委员的资格。

4.建立检委会列席人才库制度。可建立列席检委会人才库制度。选取研究室、反贪局、侦查监督等部门具有丰富理论实践经验的检察人员组成检委会委员人才库。每次检委会会前根据议题内容从人才库中选择相应人员列席，检委会委员的选任人员从人才库中产生。endprint