新形势下地税征管体制改革的实践及应对

赵东海

新形势下地税征管体制改革的实践及应对

赵东海

2015年12月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《深改方案》），直指目前我国税收征管体制“痛点”，提出6大类31项具体任务，既为深化税收征管体制改革指明了方向，又向地税部门提出了全新使命。

一、税收征管新形势，地税面临新变化

自1994年国、地税分设以来，国、地税征管体制建设成效显著，但随着时代发展，国地税职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利等问题日益凸显。中央适时推出《深改方案》，各项改革举措有序推进，对地税部门的功能定位产生深刻影响。

（一）地税主体税种发生重大变化

1.主体税种发生变化。自推行“分税制”以来，营业税一直以来是地税第一税种，但全面营改增后，营业税已退出历史舞台。伴随着“两代”业务的开展，地税部门开始负责部分增值税的征收工作。

2.税收结构发生变化。随着营改增的逐步扩面，营业税占地税税收比重逐年下降。而全面营改增后，支撑地方税收快速增长的引擎不复存在，营业税占比几乎下降至零，地税部门税收收入结构也发生明显变化。

3.地税税种仍会变化。随着财税体制改革的推进，企业所得税、个人所得税等将会出现新变化，资源税、房地产税、环境保护税改革也不断推进和提上议事日程，地税部门的征收税种将会持续调整。

（二）地税税费征管抓手日渐弱化

1.“以票控税”抓手丧失。地税部门“以票控税”的抓手基本失去。对于未按规定缴纳土地使用税、房产税、所得税、土地增值税的纳税人，地税部门难以通过传统发票监控手段督促其申报缴纳税款。

2.漏征漏管风险加大。由于国地税数据共享相对滞后等因素影响，地税跟踪监管纳税人的难度增大、效能降低，漏征漏管的风险也随之增大，可能导致部分地方税费流失。

3.地税征管难题显现。地税将逐步以面向自然人税收管理为主，征管方式面临征管对象量多难管、法律制度支持不够、信息系统保障缺乏等难题。另外，随着“两代”业务的开展，增值税的征收管理、系统应用及减免审批等也使地税部门面临新风险。

（三）税收共治局面有待创新

1.综合治税效果仍需提升。目前综合治税和信息共享工作取得了一定成效，但受共享数据时效性滞后、共享力度不够等因素制约，信息获取壁垒依然存在，条块分割现象仍然突出，税收共治多部门联动合力尚未形成。

2.信用体系建设尚待完善。纳税人的信用记录尚未全面建立，纳税信用在社会信用体系中的基础性作用尚未得到有效发挥，全社会对纳税信用的认同尚显不足，诚信机制和失信惩戒机制尚未健全。

3.助力地方经济有待创新。由于获取优质第三方数据存在难度，在税收数据深刻反映地方经济运行状况方面，未能发挥应有作用。通过税收共治，助力地方经济、服务政府决策、增强治理能力，尚有待进一步创新。

二、《深改方案》紧抓贯彻，地税积极全力实践

为应对后营改增时代新变化，地税积极要主动地围绕《深改方案》的目标原则，在理顺征管职责划分、转变征收管理方式、构建税收共治格局等三个方面进行积极实践。

（一）深化国、地税合作，探索理顺征管职责

1.前端联合办税，服务深度融合。目前广州国、地税已共建11个联合办税服务厅、50个能通办双方业务的办税服务厅，设置联合自助办税终端110台、“24小时国地税自助办税厅”20个，让纳税人“进一家门、办两家事”；在电子办税方面，已实现电子缴税协议互认，已共建“广州税务”微信公众服务号，共同为纳税人提供纳税服务。

2.后续协同管理，征管紧密互助。广州国、地税已建立联席会议制度,定期交流通报，；建立税收征管信息交换制度，实现税收信息共享；建立纳税信用级别动态管理专项制度，联合评定纳税人信用等级；联合进行欠税公告、催报催缴公告，国地税征管紧密衔接。

3.系统互连互通，信息开放共享。广州国、地税已实现网络“互联互通”，双方人员均可按岗位权限互访并办理相应业务。在此基础上，全面开通金税三期系统下发库数据共享，涵盖金税三期核心系统所有业务领域，在全省率先实现国地税涉税信息实时共享。

（二）加强风险管理导向，转变征收管理方式

1.搭建风险管理架构，完善后续管理体系。广州地税已确立税收风险管理工作机制，成立税收风险防控管理中心，统筹落实全市风险防控管理工作，初步形成“集中风控、计划统筹、统一识别、按户归集、扎口推送、闭环管理”的税收风险管理体系。

2.开发风险评估系统，规范风险管理流程。广州地税已构建税收风险管理评估系统，为税收风险计划管理、数据整备、指标模型管理、应对反馈、监督评价等业务环节提供了系统支撑，为风险管理流程的规范化实施提供了重要载体，为管、评、查的有效联动提供了有力手段。

3.推进数据平台建设，提升数据应用成效。广州地税大力推动市政府将涉税信息交换共享纳入绩效考核，有效强化了第三方涉税数据的共享利用。2015年，通过第三方涉税数据采集，开展税收风险管理，增加税收收入23.6亿元，大数据管税水平进一步明显提升。

（三）推进涉税信息共享，协同合作促进共治

1.实现数据共享，推进综合治税。广州地税加强第三方涉税数据分析利用，2016年1-6月，共实现向12个部门、单位提供涉税数据6大类共111.66万条，获取10个部门、单位的第三方数据资源40类共578.31万条。

2.实施委托代征，完善税收管理。广州地税逐步建立地“政府主导、地税主管、部门合作、街镇实施、社会参与”的社会综合协税共治管理机制，委托街道外来暂住人员管理服务中心代征个人出租屋的相关税费，委托街道实施零散税源委托代征，在个人出租屋和零散税源的征管上均已取得较好的成效。

3.探索税收共治，筑实征管基础。广州地税与中山大学联合开展数学建模和风险管理前沿探索；与广州市注册税务师协会联合组织开展培训；与国税联合推动广州市纳税人协会成立，为搭建征纳沟通桥梁，密切征纳关系打下良好基础。

在“六一”儿童节之际，湖北省松滋市地税局30余名爱心爸爸、爱心妈妈来到结对帮扶的杨林市镇台山小学和大河北小学开展“放飞梦想播洒阳光让阅读点亮人生”主题党日活动，与留守儿童们孩子们共度属于自己的节日。（图/文：松滋地）

三、应对深改新课题，确立科学新思路

面对《深改方案》进一步深入实施带来的新课题，广州地税认真谋划新布局，科学确立新思路。

（一）加快转型应对新挑战，服务地方经济大格局

1.加快转型应对新挑战，夯实基础适应新环境。地税部门应牢牢把握中央关于“加快房地产税、资源税、环境保护税改革”的精神，实现信息管税和综合治税“两轮驱动”，加快转型应对新挑战。一方面，以“金税三期”为依托，加快从“以票控税”向信息管税转变的步伐；另一方面，利用地方优势强化综合治税，保障地方财政收入稳步增长。

2.发挥税费统征高效率，服务地方经济大格局。根据《深改方案》要求，地税部门应以贴近地方管理为立足点，着力发挥地方税费统征统管、协调一致的优势，积极服务地方经济大格局；同时发挥税收大数据优势，深刻反映经济运行状况，服务社会管理和宏观决策，为增强地方政府治理能力提供有力支撑。

后格赖斯学派和Bach一致认为，虽然话语的语用充实意义(明意/隐意)已超过严格意义上的所言，却不能划入到所含范畴。一方面，后格赖斯学派基于关联原则，认为话语本身具有语义不确定性，需在给定的语境中加以确定。明意是话语逻辑形式的引申意义，是所言的一部分。［7］而另一方面，Bach认为所言和隐意概念的内涵有所不同，在语言交际中“有不明示的意义，但没有不明示的所言”［4］144。隐意作为交际意义的一部分，是通过语用扩展，隐式地进行交流的。［8］据此，这种意义不能成为所言的一部分。

3.推进征管规范化管理，实现征管高质效目标。前瞻性地对新《税收征管法》（征求意见稿）进行探讨研究，按照还责还权于纳税人的改革思路，突出管理创新；推行执法考核与征管系统相匹配的执法管理系统，实现执法管理由繁易简、严密监控，促进税收执法行为和内部管理行为全面规范。

（二）构建自然人征管体系，深化税收风险管理

1.构建自然人征管体系，优化自然人征管流程。建立适用于自然人纳税人的税收征管信息平台，构建合理有效的财产收入监控制度，建立自然人纳税人识别号制度，完善现金交易信息共享制度和大额现金报告制度；优化自然人税收征管流程，针对群体数量大、分散度高等特点，设计有别于法人企业的便捷化、人性化的办税通道。

2.深化分类分级管理，完善人力资源配置。科学对纳税人进行分类分级，对企业纳税人按规模和行业，对自然人纳税人按收入和资产实行分类管理，兼顾国际税收等特定业务；优化地税系统编制结构，调整完善与强化地税征管职责相匹配、与提高税收治理能力相适应的人力资源配置，集中力量向征管一线倾斜，努力提高编制使用效益。

3.切实加强风险管理，努力打造“智慧税务”。加快完善税收风险管理方案，对重大风险事项进行专项管理，集中研发“税收风险特征库”,对日常征管工作中的各类业务进行实时监督；以电子文档管理系统和风险控制管理平台为基础，智能搜挖、排序和推送税收风险，打造“智慧税务”，实现“数据管税”。

1.发挥国地税各自优势，推动融合、整合、聚合。探索建立国税、地税合作常态化机制，让纳税人和人民群众有更多获得感；打造国税、地税联合服务升级版，推进联合执法规范化，实现国税、地税联合进户稽查，实行涉税信息一次采集、按户存储、共享共用，解决纳税人资料重复报送等问题。

2.建立纳税人信用记录，加强社会信用体系建设。全面建立纳税人信用记录，充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用；加强纳税信用等级评价结果应用，对纳税信用好的纳税人，开通办税绿色通道，提供更多便利，对进入税收违法“黑名单”的当事人，严格税收管理，与相关部门依法联合实施惩戒。

3.着力发挥乘法效应，形成共治强大合力。拓展跨部门税收合作，以“一照一码”改革为契机，扩大与工商、质监等部门合作范围和领域，以二手房交易为立足点，与国土、房管部门联合深化全方位合作；加强税法普及教育，推动税法教育纳入国民教育体系，深化税务部门与教育部门的合作。