走出优先惠及农村老人的精准扶贫之路

本文作者李昌平，上个世纪80年代曾在湖北省多个乡镇担任过党委书记、镇长。2000年3月，曾因致信朱镕基总理反映当地农民问题，引起中央及大众对三农问题的关注。后来，李昌平曾任《中国改革》和《改革内参》杂志的记者、编辑，先后著有《我向总理说实话》、《我向百姓说实话》和《再向总理说实话》等书。2011年，他与毕业于中央美术学院的乡村生态画家孙君发起创建了民间机构“中国乡村规划设计院”（后更名为中国乡建院）。该院内置的金融与农村综合发展服务团队由李昌平领衔，是国内唯一的以“内置金融”为切入点带动农村综合发展的专业性服务团队。在这篇文章中，李昌平回顾总结了他在精准扶贫中，着眼解决农村老人群体困难的实践和体会。

我曾经做过4个乡镇的党委书记，在乡镇工作过17年。后又在云南、贵州等地的少数民族地区做了多年扶贫工作。无论是在乡镇干部的岗位上，还是在扶贫“官员”的岗位上，农村老人始终是我最关注的一群人。我一直有一股强烈的为农村最弱势的老人群体服务的冲动。

要帮助最弱势的数以亿计的农村老人，怎么做呢？从2005年开始，我开始了自己的“精准扶贫”——在协作农民发展的过程中优先惠及农村老人群体。我选择从自己家乡的村子开始我的“精准扶贫”，并且是从创建村社内置合作金融促发展开始的。

资金互助促发展，利息收益敬老人

我家在湖北省监利县周河乡王垸村，是洪湖西岸边上的一个渔村。村民大多以养殖螃蟹和鱼虾为生，贷款需求比较大。在上个世纪80年代，我们村所在地有农业银行和信用社的分支机构，农民贷款也比较容易。后来，农业银行和信用社都撤走了，农民不仅贷款难，存款也要到十几公里外的镇上。

我常常为兄弟姐妹和亲戚朋友贷款难所困扰，每年都帮助他们求爷爷拜奶奶的找贷款。既累又丢面子，贴钱还贷款是常有的事。

我们村有点集体经济，每年能够拿出5万元给村里的老人过年发红包，人均200元。2005年年初，我和村书记李花清商量：我找10万元，村里出25万元，每位老人出2000元，创建王垸村养老资金互助社——村社内置合作金融。由老人们给年轻人放贷款，解决村民贷款难。我找来的10万元和村里的25万元所产生的利息收益，全部分配给老人。这叫“资金互助促发展，利息收益敬老人”。

我跟李花清书记算账：如果250个老人，一人出资2000元，是50万元。村里出资25万元，我出资10万元，合计是85万元。按照信用社的实际贷款利率计算，当年收益不少于12万元。每个老人当年可实现分配400元，比上年增加一倍，还有积累，且本钱也还在。如果逐年增加资金规模，不仅老人收益年年增加，还能帮助村民解决贷款难题，而且干群关系也会有大的改善。

李花清书记觉得我的主意非常好，但他有两点担心：一是符不符合政策？二是放款了收不回怎么办？

我给李花清书记讲了中央一号文件的精神，第一个担心可以放下。放贷款了，是有可能收不回来的，这确实是个问题。我跟李花清书记说，我们想办法努力把風险管控到最小：第一，开始时，每户最高只能贷款5万；第二，农户用土地承包权抵押贷款；第三，把老人编成小组，把贷款指标分配到老人小组，贷款由老人小组审批，根据贷款额度由组内老人担保贷款；第四，贷款时夫妻俩都必须签字画押。这样，即使有个别农户贷款后经营失败了，应该不会赖老人们的账。只要不赖账，极个别人一时还不上本金，先还利息，再慢慢还本，风险应该是可以控制的。

我们村里的老人们参与积极性特别高，还给李花清书记鼓劲打气。我花了一天多时间，协作村里的老人积极分子、村干部等制定了王垸村内置合作金融——养老资金互助社章程，选举了理事会和监事会。70岁的老书记李功兵被选举为理事长，村支书李花清被选举为监事长。2006年年初，王垸村养老资金互助社——村社内置金融开业了，初始资金87万元。

李功兵理事长领导的理事会，制定了一套极其简单的工作机制和管理办法：所有贷款的期限都是一年，贷款要申请排队编号（先申请优先得到贷款），每年腊月小年前后两天收回贷款——决算——再按照申请贷款的排队号顺序发放贷款——分红大会——张榜公布。理事会一年只办公5天时间。

2006年，王垸村养老资金互助社收入超过12万元，每个老人分红400元，比上年增加了一倍，而且还增加了2万元积累。

2013年小年，我回家参加了养老资金互助社的分红，当年每个老人分红900元。每年的分红日，成了我们村老人们的节日。

2016年，王垸村养老资金互助社的资金规模超过了300万元，收入接近40万元，年终每位老人分红1000元。当年，王垸村老人协会举办了首届重阳节，重阳节摆酒席100桌，请正规剧团在村里唱了两天两夜的花鼓戏，村里的乡贤为重阳节捐款7万元，年轻小伙姑娘踊跃当志愿者为老人服务。

从2006年以来，我们村的养老资金互助社，共为村民发展经济发放贷款2000多万元，累计为老人们分红107万元。更重要的是，由于有了村社内置金融——养老资金互助社，村里发生了很多变化，特别是老人地位高了，好儿子好儿媳多了。

建立村社养老资金互助社，解决农民的农地和林权不能抵押贷款难题

农民有土地、山林、水面、房屋等，这都是农民的财产，但农民的财产不能在银行抵押贷款，这是农民和市民的最大不同。农民的财产权如能像城市市民财产权一样可以抵押贷款，农民发展能力就会有极大提升，农民财产性收入就会有突破性的增长。

河南信阳市是省级农村综合改革试验区。该改革试验区的核心试验课题，就是通过土地制度创新，让农民的承包地和山林等能够在金融机构获得抵押贷款。

2008年，河南信阳市平桥区郝堂村的农民，终于拿到了土地承包证、林权证等，都是70年的，和城市产权一样。可是，农民花钱领到的70年产权证，在任何金融机构都不能抵押贷款，政府动员农民参与林地确权，而土地确权时的承诺却落空了。

2009年，我应邀去河南信阳市平桥区党校上课和信阳市委党校演讲，有针对性地讲了一个题目：《建设新农村，先建新金融》。我说，农地确权给农户1万年，正规金融机构也不可能接受农民农地抵押贷款。道理非常简单：农地抵押给银行后，农民如果不还贷款，银行要通过打官司等一系列非常复杂的程序，才能把农地过户到银行，这要花掉很多精力和钱；银行得到农地后，再转包经营农地的成本也会高得惊人，转包后所获得的收益可能还支付不了成本。因此，银行行长只要没“脑残”，是不会接受农地抵押贷款的！

河南信阳市平桥区政府的主要领导问我，如何才能让农民的林地和农地等获得抵押贷款？我说，必须在农民村社内部建立起互助合作金融，农民的农地、林地等只能在村社内部的互助合作金融里实现抵押贷款权，几乎没有更好的办法了。这是因为：土地是村社集体所有的，农户承包地在村社内部的互助合作金融里抵押贷款后，如果违约不还款，承包地可直接收回到村社集體后再发包或转包，处置违约的成本极低——内部处置。所以，农地只有在村社内部的互助合作金融——村社内置金融里才有真正的抵押价值。

在河南信阳市平桥区政府的要求下，2009年9月，我来到了当地有名的贫困村——郝堂村。我走进郝堂村遇到的第一人是村委会主任胡静。胡静当时56岁，她自我介绍说，她从“铁姑娘班长”到村长，干了几十年了，村干部的路是越走越窄了。她说明年就不做村干部了，我问胡静不做村干部了，你会去做什么？胡静说村里的老人们太可怜了，真心想为老人做点事，但不知道怎么做。胡静说这话的时候，眼泪都快掉下来了。在场的区干部告诉我，就在前两天，村里有两个老人自杀了，胡静刚刚给这两位老人办完丧事。这些年，村里年年都有老人自杀。

我给胡静讲了我在自己家乡村子里的做法，她非常受启发。我承诺从自己的课题费中拿出5万元，找政府再要10万元，用这15万元做种子资金，引导郝堂村的乡贤和老人参与创建郝堂村村社内置合作金融——养老资金互助社，为村民发展服务，收益让老人优先受惠。

胡静动员（包括她自己）7名乡贤，出资14万元作为敬老基金。加上我和政府的15万元，初始发起资金共29万元。筹备开业的时候，只有15个老人相信这事“有谱”，每个老人出资2000元入社。2009年10月开业，开业时村集体也筹集了2万元，这样总资金达34万元。

村民在讨论控制贷款风险的时候，第一条就是土地承包权抵押贷款、林权抵押贷款。困扰当地政府很久的农地不能抵押贷款难题，轻而易举的解决了。

2011年，郝堂村夕阳红养老资金互助社发放贷款650万元，年收入超过70万元。后因为贷款需求下降，资金规模维持在300万元左右。在郝堂村，农民农地林权抵押贷款，就像饿了就吃饭一样简单。

2011年，我和孙君发起创建“中国乡村规划设计院”（后更名为中国乡建院），乡建院的总部就设在郝堂村，协作郝堂村搞新农村建设。新农村建设做的一件大事是土地收储。按照规划，村集体需要收储数百亩土地用于新农村建设，第一批需要收储83亩，需要支付村民170万的现金。从收储土地的谈判到收储土地的资金筹集，老人们都发挥了核心作用。由于村集体收储土地十分顺利，规划设计方案落地也非常顺利。随着郝堂村新农村建设不断推进，土地增值使集体经济呈爆炸式增长。2015年，郝堂村集体资产总规模就超过了5000万元。而同类型的村庄搞新农村建设，村集体却负债累累。所不同的是，郝堂村有内置金融——夕阳红养老资金互助社，有组织起来紧密团结在村两委周围的老人群体。所以郝堂的新农村建设不需要开发商，是完全自主的新农村建设，土地增值收益、金融创新收益都归村民和村集体享有。

郝堂村2009年还是一个贫困山村，一个即将消失的凋敝山村，可经过短短4年的新农村建设，2013年被建设部授予“宜居示范村”，每年来村里参观、旅游的客人超过百万人次。2015年，村委会主任胡静被授予“全国劳动模范”称号。

从2009年以来，郝堂村内置金融——夕阳红养老资金互助社累计为老人分红109万元，积累高达76万元。郝堂村的村民说，老人是村里的“活菩萨”，敬菩萨不如敬老人。郝堂村人懂得了这个道理，这是郝堂村最大的变化。

郝堂村的成功，让我对自己的“精准扶贫”理念增强了极大的信心。

通过养老资金互助社完成对村民承包地收储，实现农地集约经营，把老人从土地上解放出来

农户承包地规模小，高度分散，经营效率低。用什么办法把分散在一家一户的小块承包地集中连片后集约经营，这是基层长期探索的一个课题。

2013年8月，我走进了湖北鄂州市梁子湖区张远村。

张远村，有1800人，离武汉市两小时车程，属于丘陵浅山农区，有近3000亩可耕地、林地3000亩。高标准耕地每亩年租金150元左右，一般的可耕地平均年租金80元/亩，以老人耕种为主。多数村民希望村组集体把土地集中起来后，对外发包或集中承包给种田能手耕种。

经过调研后，我提出了创建张远村内置金融——养老资金互助社，以村社内置金融收储土地，再实施土地规模经营的构想。村社内置金融——养老资金互助社的任务是：为农户提供以农地、房屋、山林等为抵押的借贷服务；为村民土地、山林、房屋等金融化收储及市场化流转提供服务；为老人老有所依和老有所为服务，同时把老人从土地上解放出来。

所谓的土地房屋等金融化收储，就是农户的承包地、林地、房屋等，可当成“长期存款”存入村社内置金融，其利息收入高于实际的土地转包费，且“长期存款”可以用于抵押贷款或者直接变现。譬如：一亩地的转包费是300元，这亩地就可以以1万元的“存款” 存入村社内置金融，存入的期限越长，每年获得的利息收入就越高。这样就可以将土地等资源资产货币化、金融化“集中起来”，再集约经营起来，其产权也可以在村社内部“交易”起来。

湖北鄂州市梁子湖区政府比河南信阳市平桥区政府（郝堂村所在地政府），对内置金融的支持力度要大一些，政府出种子资金（100万元）引导。受政府的鼓励，我们乡建院也出了20万元种子资金，吸引乡贤的敬老资金15万元。在此基础上优先老人（每人2000元）入社，也欢迎村民现金入社，或者土地入社（存款、股权、托管）、或者房屋入社（存款、股权、托管）。

在政府和乡建院种子资金、乡贤敬老资金的引导下，老人和村民参与积极性非常高。养老资金互助社2013年年底开业，初始资金高达189万元。开业不到3个月，全村有近2000亩承包地以村民小组为单位连片“存入”村社内置金融——养老资金互助社，每亩地年平均成本220元左右。土地确权由此变得简单了——以“确权、确利、不确地”的方式确权就可以了。农户承包地（账面数字）和集体成员权在养老资金互助社可以获得抵押贷款，每亩入社的农地可以获得6000～8000元抵押贷款权。

在养老资金互助社完成对村民的承包地等收储之后，鄂州市领导介绍武汉市农投公司来到当地搞有机稻米生产，每亩地年租金上涨到450元。

2015年，张远村养老资金互助社资金规模400多万元，仅利息收入50多万元，40%分配给老人，老人人均分配约1000元。50%的利息收入用于资金积累，当年资金积累超过20万元。养老资金互助社每年发放贷款几百万元，一笔坏账都没有发生。

我经常接到张远村老人的电话，老人们给我讲述村庄的变化和故事。他们在不同的季节都给我准备不同的农产品，让我一起分享他们的收获和喜悦。

乡村建设新思路

为老人做点事，这是我的初心。

在实践过程中，我逐步清晰地认识到，必须在村庄可持续发展的过程中，才能实现对老人的“精准扶贫”；必须把帮助老人同促进村社可持续发展一并考虑，并逐步形成了“以村社内置金融（养老资金互助社）——把村民组织起来，把资源资产资金集约经营起来，让产权实现起来——再提供农村可持续发展的规划设计及系统性解决方案——并协助落地实施——激活和经营乡村——优先惠及老人”的乡村建设思路。

现在，中国乡建院正式员工已经超过100名了，在我国的十多个省已有近百个以“内置金融（养老）为切入点的新农村建设及综合发展”示范村，像王垸村、郝堂村、张远村这样的村庄每年会成倍增加。地方政府邀请我们乡建院去做示范村需要排队等候很长时间，一个乡建院远远满足不了需求，我希望看到有更多的机构与我们同行。

在现在的扶贫中，“千金拨不动四两”的现象太普遍了，好多钱都是打了水漂。我不愿意看到有些机构和单位为“精准扶贫”大把大把地花钱，只是为了表示一个姿态。我在农村基层工作过，在国际扶贫机构有10年的工作经历。我的经历告诉我：扶贫，真的是非常非常专业的事情，和献爱心不是一回事。扶贫是一项技术含量极高的工作，必须职业化。

农村是一个“老人中国”，找到了解决农村老人这个最大的弱势群体的困难的办法，就找到了解决中国贫困问题的办法。我诚恳地希望，能有更大的机构，和我们乡建院合作去做一个省的内置金融（养老）村社及联合社体系的建设，通过这个体系建设让农村系统性解决方案有自主实施的主体，通过改进农村的组织供给、金融供给、產权制度供给……促进农村村社共同体增强内生发展动力并自主发展，在发展中优先惠及农村的千千万万弱势的老人们。