志愿和竞争选址：邻避冲突解决机制的西方经验与中国选择

刘晓亮侯凯悦

公共政策与公共管理

志愿和竞争选址：邻避冲突解决机制的西方经验与中国选择

刘晓亮侯凯悦

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）

当前中国的邻避冲突事件此起彼伏。加拿大、美国等西方国家在上世纪70、80年代也曾有过类似经历，后来采用志愿和竞争选址模式，成功地化解了邻避冲突困局。通过比较，中国当下的政治制度环境和社会环境在很大程度上具备了借鉴该模式的条件，可以通过推进法制建设、强化信息公开、确保公众参与、加强组织保障等一系列措施，尝试并推广志愿和竞争选址模式。

邻避设施邻避冲突志愿和竞争选址公众参与

一、问题的提出

西方早期的邻避冲突主要发生在铁路建设当中，关注焦点是铁路设施对周边环境的影响。随着科技进步、社会发展以及公众环保意识的增强，大规模公共设施建设潜在的负外部性日益引起关注，并诱发大量邻避冲突事件。1976年美国颁布《资源保护及恢复法案》，禁止随意倾泻垃圾废物，使得对废物储存、处理等设施的需求量大增，但该类设施的建设却一直遭到当地居民的极力反对。1977年欧海尔（Michael O’Hare）首次提出邻避（Not on My Block）概念，随后美国学界掀起了邻避冲突研究的热潮，并出现了关于邻避现象的多种概念，①如Locally Unwanted Land Use（LULU），Not In Anybody’s Backyard（NIABY），Not On Planet Earth（NOPE），Not In My Bottom Line（NIMBL）等多种概念。后来逐渐统一到NIMBY（Not In My Backyard）。上世纪80年代邻避运动愈演愈烈，被《纽约时报》称为美国的“邻避时代”，该类运动的共同点是，尽管居民认为这些设施对城市发展不可或缺，却希望能够远离自己，落址他处。①娄胜华、姜姗姗：《“邻避运动”在澳门的兴起及其治理——以美沙酮服务站选址争议为个案》，《中国行政管理》2012年第4期。

在中国，经济社会的发展推动了公民社会力量的壮大，但行政依然延续较强的传统模式，公共利益的制度化表达机制在很大程度上存在梗阻，导致威权主义与社会力量的深层矛盾通过一些问题显性化，其中邻避冲突现象就是典型代表。从2007年厦门PX事件到2014年浙江余杭民众反对建立垃圾焚烧厂活动，期间发生了很多起邻避冲突事件，这既反映了政府传统治理手段在实践中逐渐失色，也彰显了研究解决邻避冲突问题的现实价值。

概括而言，学界对邻避冲突的本质有四种主要观点：（1）邻避冲突是公民影响公共政策的政治参与行为；（2）是公民追求生活环境权平等权的环境正义运动；（3）是成本效用分配不均衡造成的社会利益冲突；②陈宝胜：《国外邻避冲突研究的历史、现状与启示》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期。（4）是政府的社会治理和公共决策问题。③谭柏平：《生态城镇建设中环境邻避冲突的源头控制——兼论环境影响评价法律制度的完善》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2015年第2期。在邻避冲突的解决机制方面，也存在着技术处理路径、风险转移路径和制度治理路径三种主要方向。其中，技术处理路径主要是通过开发技术以减少邻避项目的负外部性，降低风险；风险转移路径主要是通过转移危害，即寻求邻避项目落址他处，如垃圾出口或将垃圾处理站建在环境和社会风险较小的地方；而制度治理路径则是强调通过治理过程中的公众参与以及利益补偿机制等途径来化解冲突中各主体之间的矛盾。虽然三种路径各有所长，但公共治理在当下被各方一致认同，公众参与亦已成为中国社会更易被广泛接受的治理形式，因此本文从西方化解邻避冲突问题的经验中梳理出了志愿和竞争选址的治理模式，试图通过比较分析，为解决中国问题提供有益借鉴。

二、志愿和竞争选址的国际经验

上世纪70年代和80年代，按照“决策——宣布——辩护”的传统模式进行邻避设施强制选址的做法在加拿大和美国宣告破产。④Barry G.Rabe，Jeremy Becker，Ross Levine.Beyond Siting：Implementing Voluntary Hazardous Waste Siting Agreements in Canada.The American Review of Canadian Studies，2000，PP. 479-496.经验证明，除非被邀请，不然没有可能随意选择一个地区去建设大型项目。选址方法经过不断探索，开始聚焦于只在那些自愿的社区中进行选址，强调选址过程的开放和参与。后经理论与实践的探索，提出了志愿和竞争设场程序，被美国视为“最有前途的”选址方式之一，加拿大和美国应用这一方式成功建设了许多污染类邻避设施。⑤郭菲：《美国如何处理“邻避冲突”》，《决策》2014年第5期。

1.加拿大的经验

加拿大的邻避设施选址经历了从自上而下的政府决策到分权化和多元参与的路径转变，在项目选址的决策过程中重视潜在受影响社区的主动参与，形成了公共设施选址的开放程序。程序秉持的原则是，只将那些自愿就建立设施展开研究的社区作为潜在的选址地纳入考虑，相关社区将得到支持对项目设施进行调研，不再与那些不想建此设施的社区争论。加拿大在这一理念的指引下成功建成了两个综合危险废物处理公共设施：亚伯达省（Alberta）的特殊废物处理中心和马尼托巴省（Manitoba）的危害废物处理设施。

位于亚伯达省的特殊废物处理中心是加拿大第一个在选址决策过程中应用了环境和社会双重标准，并采取了开放选址路径的危害废物处理设施，最重要的是，当地大约2500人的社区接受了该设施，并在公民投票中表达了对建立该设施的支持。该选址过程共分四步：首先，在省级层面建立了一个支持广泛公共参与的程序，亚伯达省内阁成立了一个危害废物管理工作组，主要作用是在选址政策的指导下，坚持严格的环境和社会双重标准，总控设施的选址，并且该工作组具有独立地位，保证了决策不会受到政府的行政强制，也保证了民众对其的信任；其次，针对自愿考虑承接设施的社区，建立了一个专门的咨询程序；再次，在各潜在的承接社区成立了联络组；最后，建立了一个“后选址时期”（postsiting）联络委员会，以确保在设施建设和运营阶段得到社区的持续支持。在整个选址过程中，确保了长期开放的公共参与，反对声音得到充分重视。政府和企业联合开辟了广泛的渠道，使公众能够参与设施运营和管理决策过程，保证社区的利益。环境保护和社区安全被强调为设施建设和管理的前提。

马尼托巴危害废物管理公司沿袭了亚伯达的选址经验，并且提高了决策程序的开放度，加入了社区与建设提议者共同管理的原则。其选址程序经过三个阶段：设立选址程序，确定环境和技术标准；邀请潜在能够接受设址的社区自愿参与；进行详细的场址选择评估论证。在选址过程中，马尼托巴危害废物管理公司与潜在的选址社区共享决策制定权。社区被要求通过书面邀请信来发起建址申请，充分保障了社区的主动地位。当地社区委员会掌握社区的建址决策权，由危害废物管理公司按照前期确定的环境和技术标准来决定最终建址的社区。该案例中，社区与马尼托巴危害废物管理公司的共同管理原则强调了如下几点：（1）项目规划、环境风险评估以及合法性；（2）社区委员会对设施运行的监督；（3）社区安全、健康、利益等方面的保障措施；（4）设施运营必须取得社区支持，任何分歧都必须诉诸公共裁决；（5）社区要从设施上取得公共服务的便利以及利益的优先分配。

总结两起选址案例，保证当地自愿接受危害废物处理设施的条件包括：（1）公众的持续参与。从选址到设施建设和运营，都强调公众参与，重视反对声音，社区的主动地位得到充分保障。（2）在政府、企业以及社区之间建立信任关系。亚伯达通过建立享有独立地位的省级选址总控团队以及确保公众持续参与，取得了社区的信任；而马尼托巴通过企业与社区共同管理原则以及社区的主动参与，取得公众的信任。（3）设施选址、建设、运营的全过程都强调和落实环境保护及公共安全原则。（4）开放的选址程序和决策过程。（5）承诺并确保公众得到分享利益的机会。①Barry G.Rabe，Jeremy Becker，Ross Levine.Beyond Siting：Implementing Voluntary Hazardous Waste Siting Agreements in Canada.The American Review of Canadian Studies，2000，PP. 479-496；RichardG.Kuhn，KevinR.Ballard.Canadian Innovations in Sitting Hazardous Waste Management Facilities. EnvironmentalManagement，Vol.22，No.4，1998，PP. 533-545；J.McQuaid-Cook，C.S.Simons.Development and Operation of a Waste Management System in Alberta，Canada. Waste Management and Research，1989（7），PP.219-227；Audrey M.Armour.The Siting of Locally Unwanted Land Uses：Towards a Cooperative Approach.Progress in Planning，Vol.35，Part 1，1991，PP.1-74.

2.美国的经验

与加拿大邻避设施选址方式上的发展转变类似，美国在上世纪90年代以前也是多采用传统行政命令的形式来建设相关邻避设施，引起了广泛的争议和来自当地的阻力。为应对该问题，1989年纽约市宪章修订案要求城市规划委员会以“在城市设施安排上形成社区之间公平分配负担和利益”作为规划的标准。根据该法案，纽约市每年要发布本市公共设施的需求状况报告，包括未来两年内计划设置的公共设施等。同时，该法案赋予了纽约市的59个社区委员会评价这一报告的正式渠道。1990年12月，纽约城市规划委员会通过了“平等共享标准”（the Fair Share Criteria）。该标准于1991年7月生效，规定本市相关机构和规划委员会必须仔细考虑有关选址地、扩大、缩小或关闭城市公共设施的决策，并要求选址规划者在设施需求、服务提供的成本-效益与对设施选址地的影响、地区分配目标之间保持平衡。同时委员会也认识到，在规划过程中要保证社区居民对选址信息的充分掌握并提前咨询他们的意愿。在此基础上，建立了这一标准的操作步骤，保障社区掌握信息和参与到选址过程中来，并给予社区参与管理设施运行的机会。总体来说，纽约市应对邻避设施选址的潜在风险所采取的程序设计体现了充分的开放性，保障选址标准和替代方案在一开始就是透明的，强调公众对每一环节的参与，注重成本-效益分配的公平化，并且受影响的居民享有基本的选择权利（如提议替代选址方案等），这些措施使得居民自愿接受设施成为可能。①南方网《纽约的垃圾设施选址》，《现代物业（上旬刊）》，2013年第10期；Barbara Weisberg.One City's Approach to NIMBY：How NewYork City Developed a Fair Share Siting Process.Journal of the American PlanningAssociation，Vol.59，No.1，1993，PP.93-97.

美国纽约州的布朗宁摩天工业（Browning Ferris Industries）通过它的社区合作项目（Community Partnership Program），给纽约州的每个地方司法部门都寄送了一项补偿计划，邀请它们地方上志愿承接一个固体垃圾填埋场选址的机会。最终，纽约的一个有着1300位居民的社区在公众投票中反应积极，成为这一垃圾填埋场的选址地，这将给当地带来价值100万到200万美元的经济效益。②Howard Kunreuther，Kevin Fitzgerald，Thomas D.Aarts.Siting Noxious Facilities：A Test of the Facility Siting Credo.Risk Analysis，Vol.13，No.3，1993，PP.301-318.布朗宁摩天工业的固体垃圾填埋场设址过程体现了志愿和竞争的原则，试图将市场机制引入公共决策过程。该选址过程经历了三个步骤：由选址负责机构（如州政府等）制定并公布选址场所必要的环境标准，有关机构邀请那些符合标准的社区自愿申请建址，同时机构还为社区就环境和风险进行专家咨询提供费用，对于使用了咨询费的社区也不对其进行强制竞拍；展开竞拍，相关机构给出一个基准补偿价，社区在此基础上表达他们接受设施所要求的最低补偿，竞价最低者将成为选址地；环境检验，政府机构要核实志愿建址的社区确实符合最初制定的环境标准，如果前一步竞拍选定的社区没有通过环境检验，则竞价过程继续进行，直到选出合适的建址社区为止。在整个志愿和竞争选址过程中，政府所起的作用只是批准或否决建设公司的选址，即政府不去选定一个地点，而只是确保一切按照规则进行。同时，社区在设施运行过程中与开发公司实行共同管理，后续出现任何问题，除了政府和开发公司，社区也要担负一定的责任，这是社区在进行自愿选址申请的时候，连同经济效益一同被明确告知的。③Euston T.E.Quah，Jongsay Yong.An assessment of Four Popular Auction Mechanisms in the Siting of NIMBY Facilities：Some Experimental Evidence.Applied Economics，Vol.40，No.7，2008，PP.841-852；Herbert Inhaber.Yards Sale.Golf Magazine，Vol. 58，No.2，2016，PP.84-86.

表1 加拿大、美国邻避设施志愿和竞争选址实践对比

3.志愿和竞争选址实践的关键点

从加拿大、美国的志愿和竞争选址实践可以看出，选址本身并不构成一个独立的政策目标，它必须与其他政策目标有效衔接，实现环境、经济、政治、社会、文化等多种因素的综合平衡。两国的实践虽各有侧重（见表1），但都呈现了志愿和竞争选址的核心特征，即实现了由传统技术理性的“最佳”选址模式向社会理性和政治理性的“合适”选址模式的转变，更强调公众的接受度、公共决策中的公民参与、全过程参与、政策合法性和信任、成本-效益公平分配等理念与导向。

三、中国治理情景下的可行性探讨

当前中国面临的现实情况与美国“邻避时代”时期非常相近，经济社会发展到一定阶段，社会公众环境维权意识高涨，邻避冲突事件在全国此起彼伏。现阶段我国应对邻避冲突事件的方式大致有强制执行（进展缓慢、艰难推进）、低调复产、搬迁、搁置、持续争论、项目取消等模式，其中多数以政府的妥协收场，造成了严重的经济成本与公共利益的流失，潜藏着诸多不稳定因素。①马奔、王昕程、卢慧梅：《当代中国邻避冲突治理的策略选择——基于对几起典型邻避冲突案例的分析》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期。如何在经济与环境、威权体制与公民社会之间取得平衡，有效调和社会对邻避设施的刚性需求与当地居民的抗争之间的矛盾，对我国政府的善治理念提出了严重挑战。

鉴于西方国家曾有过相似的历史阶段，并且已经摸索出较为有效的模式，从邻避冲突的泥沼中成功突围，中国可以考虑借鉴西方经验，结合本国国情进行合理的制度构建，探索一条适合中国的问题解决路径。为此，需要先对加拿大、美国邻避设施志愿和竞争选址模式与当前中国的实践进行对比（见表2）。

从对比来看，加拿大、美国围绕志愿和竞争选址的制度建设和程序设计，强调了选址决策的公平和参与，突出环境保护和公共安全原则，并配以责任主体和组织机构的角色定位，重视对项目的长期持续运行保障，体现了民主共治的理念；而我国当前应对邻避设施选址问题的制度基础和决策模式仍然呈现自上而下的行政主导特色，理念和原则仍有待完成从技术标准、经济效益向环境保护、公民参与和公平分配的转变。

表2 美、加邻避设施志愿和竞争选址与中国的实践对比

党的十八大提出社会管理科学化以来，我国围绕社会管理的相关法律、体制机制建设不断加强。早在2002年，国家已颁布了旨在应对规划和建设项目实施过程中环境保护问题的《中华人民共和国环境影响评价法》，鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。2009年，中央出台了《中共中央办公厅、国务院办公厅转发<中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见>的通知》，开始从制度层面推进建立和完善社会稳定风险评估机制，探索社会管理和公共决策中的风险治理长效机制。2012年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》颁布，对重大决策社会稳定风险评估的范围和内容、主体和程序、结果运用和实施跟踪、责任追究、组织领导等方面作了总体规定。在实践中，各地（如四川遂宁、江苏淮安等）探索出了不同的社会稳定风险评估具体形式，实质都是寻求在公共决策中引入积极的公民参与，①张小明：《我国社会稳定风险评估的经验、问题与对策》，《行政管理改革》2014年第6期。为实现社会风险的源头治理和提高公共决策质量创造条件。在政府权力与责任方面，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对地方各级政府工作部门的职责界定、权力约束、社会监督等提出了明确要求，对深化行政体制改革、建设法治政府和开放政府具有重要意义。此外，我国已经形成了公民参与民主决策的四种方式，即社情民意反映制度、专家咨询制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度，为公民积极参与公共决策提供了制度依据。总体来看，我国已有的公民参与制度设计以及十八大以来中央推进国家治理体系和治理能力现代化建设的一系列举措及实践探索，为借鉴国外的邻避设施选址经验，引入以公民参与为主要特征的志愿和竞争选址模式，提供了良好的政治和制度环境。

当然，除了政策制度层面的分析，志愿和竞争选址在我国能否适用还必须考虑社会层面的反应，有三个基本问题值得思考：（1）如果没有社区志愿申请建址怎么办？从理性主义视角看，个人在收益大于风险和成本的情况下是愿意投入的，因而关键问题在于是否能够给予社区足够的利益补偿。当然，如果补偿标准已经达到机构成本收益合理化所允许的最高上限，仍无法找到自愿接纳的社区，则应该考虑转移到其它地区尝试选址。根据笔者接触到的实践案例，的确存在不少地方愿意在获得高额利益补偿的情况下，接纳存在环境风险的项目。（2）按照国外经验和理论推测，如果实践中总是那些比较落后的社区“胜出”怎么办？这一问题可能对投资的企业和机构带来增加成本的不便，但从我国产业分布和经济发展的地区及阶段的差异性角度分析，不同经济发展水平对应不同的产业结构分布，这样的实践结果实际符合市场经济发展的客观规律。当然，今后即使在相对落后的地区开展相关项目建设，政府依然要同时兼顾环境保护工作，不能再走过去先污染后治理的老路。（3）“胜出”社区中少数持反对意见居民的利益如何保障？少数服从多数是公共治理中的一项基本原则，在保证绝大多数人的公共利益的情况下违背少数人的意愿不可避免，政府或机构在选址过程中可以通过尽可能的公开透明，保障公民的参与权，并通过设施带给社区实际利益来减少反对声音。

四、当下中国的路径选择

当前，邻避困局对中国经济社会的发展已经构成严重影响，亟需找到破解的出路。志愿和竞争选址在国外已被实践证明可以有效化解邻避冲突难题，中国当下的政治制度环境、社会环境也初步具备了借鉴该模式的条件，因而可以进一步创造条件，推进该模式在中国的尝试。

首先，强化法律在邻避冲突问题防范与化解中的地位和作用。我国在邻避设施选址法制化道路上与西方还有较大差距，不能为选址提供法律上的充分保障。为依法有效应对邻避冲突，在选址阶段形成良性开端，从源头治理邻避冲突，应重视邻避设施选址的相关立法。国外主要有两种做法，一是制定专门的“选址法”，二是在相关法律中以专门条款规范邻避设施的选址。在借鉴国外经验的同时，我国的相关立法应注意以下四点：（1）与现有的相关法律，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《行政许可法》、《环境影响评价法》等相协调；（2）针对不同类型的邻避设施选址规范，可以在相应的专门领域一般法中加以规定，如垃圾处理设施的选址问题，可以在《固体废物污染环境防治法》中进行规定；（3）地方性法规和行政规章对相关邻避设施选址的法律规范进行操作化规定，使之能够提供具体实践上的指导；②邓可祝：《邻避设施选址立法问题研究——以邻避冲突的预防与解决为视角》，《法治研究》2014年第7期。（4）形成志愿和竞争选址的程序规范，还需要对设施的一般环境和社会标准、信息开放、公共参与和咨询、决策方式、共同管理合同、补偿标准和方式等方面进行保障性规定。

其次，以信息公开推进邻避设施选址的公平公正。传统自上而下的选址模式存在着信息不完全公开、公众沟通不足等问题，该模式下的决策难免会在执行过程中遭遇阻力。①刘晓亮、蒋薇：《环境维权群体性事件的博弈路径及对策分析》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2013年第1期。在加拿大、美国的实践中，选址过程信息完全公开，并且将最终的决策权交给当地居民，以严格的程序确保公众自己决定是否接纳邻避设施，从源头上杜绝了后面可能爆发的冲突。今后我国在邻避设施选址过程中也应该注意强调信息公开。政府可以通过门户网站、政务微博、短信平台等多渠道发布有关邻避设施选址的信息，为公民的参与和监督提供便利；制度性地吸纳社区公众参与设施日常运行安全监管，彻底消除公众对项目建成后日常运行安全的顾虑；完善《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》等信息公开制度，为邻避设施选址及运行提供信息公开的长效保障。

再次，通过有效的公众参与，确保协商及合作的实现。公众参与是志愿和竞争选址能够成功的基础。国外经验强调了公众对选址过程每一环节的参与以及多元主体共同决策。有学者认为，鉴于中国“公民政策参与尚处在摸索期，在涉及较强冲突性的邻避设施建设中，公民参与尚不具备将公益性设施的一般性福利和受影响社区的局部性福利相平衡的能力，这决定了公民参与的两个特征：首先，公民参与的框架要更多体现法团主义模式下以集中协调为特征的平衡，公民参与必须在代表公益的政府的审慎安排有序进行；第二，公民参与的直接任务是实现对邻避效应的社会心理性补偿，并以此推动经济性补偿方案”。②汤汇浩：《邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与》，《中国行政管理》2011年第7期。结合近年我国在一些领域试行公民参与取得良性成果的经验，目前在探索志愿与竞争选址程序的初期阶段，公众参与可能需要依靠各地方政府结合实际情况进行科学引导，有步骤、有策略地稳步推进。

最后，建立相对独立的工作组，保障选址工作有效开展。借鉴加拿大的经验，由多方合作建立具有独立地位的专项工作组，旨在保证决策过程最大化地规避各方干预。此举还有利于推动社区和机构之间建立信任关系，亦将有助于后续选址工作的顺利展开。

（责任编辑：亚立）

The Siting Process of Voluntary and Auction as a Mechanism to Manage the Siting Conflicts of“NIMBY”Facilities：Experience of the West and Choices of China

LIU Xiaoliang，HOU Kaiyue
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

In recent years，China has witnessed an upsurge of NIMBY conflicts.Western countries such as Canada and America had been struggling with the same situation in the 1970s and 1980s until the application of the siting mode of voluntary and auction was taken into effect.In contrast with the

western context，the circumstances of both political institution and social condition in China are currently qualified for the employment of the voluntary and auction process.And proposals are presented that a series of measures，including advancing the legal system construction，improving information openness，ensuring public participation and strengthening organizational coordination，be taken to pave the way for the siting process of voluntary and auction as a government strategy to tackle the“NIMBY”challenge in China.

“NIMBY”facilities；“NIMBY”conflicts；the siting process of voluntary and auction；public participation

本文受到中央高校基本科研业务费专项资金（WE1424004）、上海市教育委员会科研创新重点项目（13ZS039）、国家社科基金重大项目“特大城市社会风险系统治理研究”（16ZDA083）资助。

刘晓亮，男，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，博士，研究方向为城市公共安全；侯凯悦，女，华东理工大学社会与公共管理学院公共管理系学生，研究方向为公共治理。

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1008-7672（2017）03-0073-08