公共部门运转何以更富成效

朱火弟+马森

【摘要】在绩效管理全球化发展和我国财政压力的双重作用下，向公共部门管理引入企业绩效管理模式，加强部门内部竞争、重视顾客需求、提高公共服务质量等创新点和新模式，有利于提高公共部门的工作效率和服务质量，有利于完善部门职员的考核体系。

【关键词】公共部门 绩效管理 障碍 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

公共部门主要可以分为三类：拥有公共权力的国家政权组织系统内部机关；提供科教文卫等公用服务的公共机构；产权国有、政府监督的国有企业和公司，其中最典型的代表就是政府。公共部门的职能是提供公共产品、进行公共管理和保障公共利益，公共部门则是以此为目的建立起来的一系列组织和机构。公共部门的根本目的是谋求公共利益，不以追求经济利益为中心，因此公共部门的运行需要财政的支持。

在追求效率的时代背景下，绩效管理已经成为组织运行过程中不可缺少的一个环节。各级管理者和员工为实现组织目标，共同参与到一个持续循环的绩效考评和结果分析的过程中，以提高员工、部门和整个组织的绩效。在经济生活中，绩效管理为企业创造了更大的价值，因而将绩效管理引入公用部门的运行与管理中是具有一定的合理性的。目前，学界对公共部门绩效管理的定义尚未达成统一意见。但可以确定的是，在绩效管理全球化发展和我国财政压力的双重作用下，向公共部门管理引入企业绩效管理模式，加强部门内部竞争、重视顾客需求、提高公共服务质量等创新点和新模式，有利于提高公共部门的工作效率和服务质量，有利于完善部门职员的考核体系。

我国公共部门绩效量化困难，评估主体单一、指标模糊

部门性质所限，绩效量化困难。公共部门和私人部门有所不同，其主要目的不是营利，而是提供公共服务。在此过程中，公共部门可能会产生一定的资金费用，但更多的投入是无法用货币价格进行估值的。同时，公共部门的产出具有非商品性，产品或服务投入社会后，产生的影响或收获的效益无法用货币价格来反映。由于绩效管理引自于企业管理模式，绩效管理的根本在于将所有绩效进行量化分析，以此为依据进行下一步的绩效管理。公共部门绩效没有明确的指标，也不存在竞争单位，绩效量化非常困难。

过于注重考核，评估主体单一。绩效管理和绩效考核存在着明显的区别，但在绩效管理的实践过程中，无论是部门领导、员工还是管理人员，都将绩效管理视为绩效考核。绩效考核虽然能够评价员工的工作效率，但绩效反馈和绩效改进的缺失无法实现公共部门的最终目标，公共部门的运行管理也无法得到改进。此外，公共部门绩效管理过程中评估主体单一，一些政府将绩效评估视为“家事”，整个过程中没有公民的参与。评估过程基本上是上级部门对下级部门的考察，部门未对自身进行合理的自我评估。

评估指标模糊，存在暗箱操作。绩效管理的基础和前提是考核指标的存在，但公共部门的性质和我国地区差异导致公用部门绩效指标不够明确。正因为公共部门绩效管理评价指标模糊，导致绩效管理过程中存在一些暗箱操作现象。评估者的主观态度会影响绩效评估的公正性，如果无法保证评估者的职业素养，剔除绩效评价中的个人情感因素，绩效评价结果将毫无作用。

管理机制缺失，缺乏法律保障。绩效管理是一个持续循环系统，包括绩效计划、绩效辅导、绩效考核以及绩效反馈四个环节。在实际操作过程中，评估者只重视绩效考核这一个部分。并且，要完成绩效管理的四个环节，公用部门内部的业务、人事、后勤和财务处需要全力配合，但实际上内部部门并未实现绩效管理的有效配合。同时，公用部门为明确指定绩效管理所属部门，仅将绩效考核的执行权交给人事部。以上问题出现的根源在于我国还没有明确的法律对公共部门绩效管理做出具体规定，导致公用部门绩效管理的各个环节不能顺利执行。

我国公共部门绩效管理存在法律机制缺失等问题

法律机制缺失。公共部门绩效管理机制本身引自于企业管理模式，我国法律法规中没有明确规定公共部门绩效管理应当按照什么程序进行，属于哪个部门管辖，如何制定绩效评价指标以及相应的监督和惩罚机制。缺乏法律的监管，公共部门绩效管理在以上任何一方都可能出现问题。

公共部门职能性质的局限。公共部门的职能是提供公共产品、进行公共管理和保障公共利益，其职能表明公共部门无法获得经济效益。不同于企业部门，公共部门的投入和产出都无法用具体的货币价值来表现，其绩效管理的实现有一定难度。因此，在绩效管理过程中，绩效考核无法通过明确的指标数据获得对比结果，自然对绩效管理的其他环节造成困扰。

对绩效管理的认识不到位。在公共部门绩效管理机制推行过程中，表现最为明显的问题就是公共部门各级员工对绩效管理存在个别错误认识。从领导层到具体员工，都将绩效管理视为绩效考核，当绩效考核结果出来后，公共部门对绩效管理的关注止步于此，后续环节无法进行。同时，绩效评估主体单一、行政权力过度集中等现象的出现都证明公共部门对绩效管理认识不够到位。

如何制定绩效评价指标以及相应的监督和惩罚机制

优化制度环境，完善法律体系。为提高公共部门绩效，我国需要在上层建筑上对绩效管理进行制度优化并提供法律保障。我国应当完善绩效管理的相关制度，现今已有社会服务承诺制、效能监察制和行风评议制，但如果这些制度没有法律的保障，也无法取得令人满意的效果。我国立法机构应当针对公共部门绩效管理现状制定出相关法律条文，对公务员的绩效评价做出明确的法律规定，并制定相应的惩罚机制。

引入4E指标，完善绩效评估。所谓4E指标就是将经济（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）和公平（equity）作为绩效管理过程中的衡量指标。由于我国地域辽阔，经济发展和资源分布不平衡，地区之间绩效管理存在相当大的差异性。4E指标体系的构建需要选取具有代表性的公共部门，并保持各个指标的独立性，尽可能将指标量化。同时，为提高绩效评估质量，我国应当升级绩效评估技术。在绩效评估中融入计算机技术、数据库技术和互联网技术，建立起公共部门绩效评价的数据库。将公共部门的4E指标输入到数据库中进行分析，与其他数据资料进行比对，输出较为科学的评估结果。

增加评估主体，发挥多方作用。评估主体单一不利于对公共部门做出公正、真实的评估，为保证绩效评估的真实性和科学性，我国应当增加绩效评估的主体。公共部门提供服务涉及到多重对象，直接对象是员工和公众，上级部门、学者以及媒体都会与公共部门产生联系。公众、员工自身和媒体参与到绩效评价过程中来有利于多角度实现绩效评价，综合各方意见对公共部门作出较为贴合实际的评价。除了在绩效评价这方面提供真实信息，各方还可以针对公共部门实际操作的问题提出意见和建议，有利于提高公共部门的服务质量。

強化监督机制，保证评估质量。在4E指标建立起来之后，公共部门有了明确的绩效评价方式，但绩效管理过程中个人主观因素还是会对绩效评价造成不利影响。我国应强化绩效管理监督机制，从而保证绩效评估质量。目前，公共部门在预算过程中将成本最大化导致其工作效率降低，对公共部门采取全面的监督措施非常关键。一方面，政府机构应当建立起一套符合公共部门实际情况的监督机制，保障员工的待遇福利，对腐败员工进行惩处，从根本上提高公共部门工作效率。另一方面，让公众和媒体参与到绩效评价过程中来，对绩效评价结果进行验证。

（作者单位分别为重庆理工大学管理学院；重庆理工大学经济金融学院）

【参考文献】

①陈兴发、黄金虎：《政府治理绩效公正性评估维度及其竞合》，《人民论坛》，2015年第21期。

②李易洋：《我国公共部门绩效评估的发展现状及对策研究》，《企业导报》，2013年第3期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲