构建立体化全方位党内监督体系

金宝辰

摘 要：公共权力监督制约是当今政府治理重点难题，也是我党推进依规全面从严治党法律制度建设的重大工程。建立全方位立体式党内监督体系，是提高监督效能、推进长效机制建设的关键。要提高监督效能还需要加强党的自身建设，深化监督制约机制理论研究和实践创新，尝试“以史制权”具有重要参考价值。

关键词：党内监督；机制建设；以史制权

党的十八届六中全会聚焦全面从严治党的重大主题，适应时代变化新情况、党的事业发展新要求，审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）。这是十八大以后尤其三中全会以来，我党统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，全面推进依法治国和依规从严治党具有里程碑意义的法制建设重大举措。这两部党内法律文件成为我党全面推进从严治党、依规治党的“七梁八柱”基本框架。要完成“依规全面从严治党”任务，必须在此基本框架基础上，加强治党规律和法规研究和实践探索，不断总结从严治党经验，构建起一整套立体化全方位的党内监督体系和保障机制。

一、按照“依法治国，依规治党”基本理念，建立健全党内权力制约与监督主体和立体化全方位监督体系

（一）优化顶层设计，构建自上而下的纵向监督体系

“无禁区、全覆盖、零容忍”是这次新修订的《监督条例》坚持的一个基本要求，《监督条例》明确从中央开始，直到基层支部、普通党员的四类监督主体的不同监督责任：党中央对全面从严治党承担党内监督的统一领导责任，党委（党组）承担全面监督、党的组织宣传等工作部门按照职能分工承担相应的职能监督责任、纪律检查机关承担专责监督，党的基层组织承担日常监督责任、党员承担民主监督责任。这样对自上而下的四类监督主体进行了明确的职责分工，从而形成上下互动的纵向监督体系。

（二）按照各级党委纪委管理权限构建横向二维监督体系

《条例》规定“中央政治局委员应当加强对直接分管部门、地方、领域党组织和领导班子成员的监督，定期同有关地方和部门主要负责人就其履行全面从严治党责任、廉洁自律等情况进行谈话”。各级党委“在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责……领导本地区本部门本单位党内监督工作，组织实施各项监督制度，抓好督促检查”，“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查”，《条例》还特别规定，各级纪委要加强自身建设，“健全内控机制”，发挥“内控”功能，这样就形成党委负全责、纪委负专责的“双岗双责”的横向监督体系，与纵向组织监督体系形成交叉覆盖的二维监督体系，确保监督没有禁区、没有例外。

（三）把党内监督与党外监督相结合，构建立体三维监督体系

党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。为此，《条例》专门就党内监督和外部监督相结合作出制度安排，引入法定职能监督、审计监督和社会监督等不同形式。一是规定“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”，让法定部门的职能监督，以法律形式、法定启动方式成为常态，实现对党的各级权力部门和个人的法定职能监督。二是发挥人民政协等民主党派政治协商职能，推进政协机构的党外民主监督。三是充分发挥审计部门的技术专业功能，构建审计机关参与的专业审计监督体系。四是自觉接受人民群众、新闻媒体等的群众监督，构建全方位的社会监督体系。这样把党内监督与外部其他监督有机结合起来，就能够形成党员领导干部监督的“双保险”，使党员领导干部置于更广泛的监督之中，变“少数人监督多数人”为“多数人监督少数人”，走出无暇监督和鞭长莫及的困境。

二、党内监督机制充分发挥作用实现预期目标，必须着力解决几个关键问题

（一）着力加强监督主体内部自我控制机制建设，严防“灯下黑”和“监督禁区”

对公共权力的监督，最大的困难就是对監督主体自身的监督或者叫作“内部监督”。多党制、两党制国家是采取“异体监督”及“三权分立”的形式实现对公共权力及监督主体的制约和监督的，这种形式与“一体监督”优点缺点各有千秋。我国现行的政权组织形式和“一体监督”形式是我国革命实践的历史选择，所以我们必须尊重历史的选择，又要努力克服自身监督体制的缺陷。加强监督主体的“内控机制”建设任重道远。党的十八大聚焦全面从严治党，强化纪委对党员领导干部的监督，克服了过去检察等监督机关难以监督、不敢监督的问题，同时也出现了对纪委监察机关的自身监督新问题。中央纪委针对这一问题设立了中纪委“内部监督室”等内控监督机构，中央还决定在北京、浙江、山西三省市进行“监察委员会”机构改革试点，这是克服“一体监督”缺陷的重要举措。

（二）探索完善畅通自下而上民主监督渠道的新思路，化解下对上“不敢监督”难题

自下而上的民主监督，最大的障碍有二：一是上下级之间信息不对称问题；二是下级党员担心对领导进行监督会受到打击报复。甚至历史一段时间内，对上级领导提意见或开展批评，曾一度被认为是政治不成熟的表现。畅通下级对上级民主监督渠道，以制度保障普通党员对上级有效行使监督权，才能破解下对上“不敢监督”难题。

（三）加强权力制约机制理论研究和实践探索，由侧重“事后惩治”变为更注重“事前预防”

对公共权力的监督机制建设，当前有两种模式：一种模式是侧重对腐败分子的高压惩治的“事后惩治”模式，通过严惩与加大权力滥用者的违法成本（代价）形成震慑，营造“不敢腐”的社会氛围。另一种模式是侧重对公共权力行使前实施制约的“事前制约”模式，构建“不能腐”的约束机制，使权力行使者在行使权力前就受到制衡机制的制约而无法滥用权力谋取个人私利，从而减少腐败案件发生。相比较而言，第一种模式力度大，影响力强，但对已经给体制、社会和个人造成的破坏和损失难以补救。而第二种模式则更注重制度和规矩的约束，更具有可持续性特点，因而为越来越多的国家采用。党的十八届六中全会通过的两个法律性制度建设文件，虽没有直接提出这个主张，但已经充分体现了这一理念。融合两种模式的各自优点，就可以构建起“不敢腐，不能腐，不想腐”的预防与遏制腐败机制体系。

（四）重视监督法规执行工作，加强保障措施研究与探索实践，使监督机制成为真正的“带电的高压线”

好制度作用的发挥，关键在于执行和制度落实。必须以整改和保障确保监督体系的良好运行和有效执行。为此，《条例》专门单设一章“整改和保障”来确保机制的良好运行和有效执行。《条例》规定“对不履行或者不正确履行党内监督职责，以及纠错、整改不力的，依照《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等规定处理”。这样以《纪律处分条例》和《问责条例》作为监督体系有效运行和发挥震慑作用的法律保障，以确保监督体系的正常运行和有效执行。

《条例》建构了自上而下的组织监督、自下而上的民主监督，同级相互监督、法定部门的职能监督，政协、人民团体的社会监督的立体式、全方位的三个维度监督网络，形成了各自有所侧重又相互补充、全方位无缝覆盖的党内监督体系，成为实现全面从严治党目标任务的制度保障。

三、加強党的自身建设，夯实党内监督机制充分发挥作用的基础

（一）加强党的自身建设，为党内监督制度充分发挥作用、推进全面从严治党打下坚实基础

习近平总书记多次强调“打铁还得自身硬”，全面加强党的自身建设，夯实基础才能使党的监督制度发挥出更强更高效的作用。

一是加强和改进党的思想建设，提高全党同志的马克思主义理论水平，提高全党的思想定力。重视党的思想建设，是我们党能够保持工人阶级先锋队性质、不断提高战斗力的重要保证和基本经验。只有增强思想定力，才能统一全党思想，增强贯彻党的路线、方针、政策的自觉性和坚定性，树立正确的世界观、人生观、价值观，坚定建设有中国特色社会主义的信念和全心全意为人民服务的思想意识，增强拒腐防变的自觉意识。二是加强和改进党的组织建设，建设高素质的领导干部队伍。三是加强和改进党的作风建设，以“优良四风”克服“不良四风”的干扰和侵蚀。四是加强和改进党的制度建设，用制度保障党的活力和团结统一。五是充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

（二）尝试“以史制权”理念在党内监督中的意识制约作用

“以史制权”是援引我国历史上“以史制君”、“君史两立”制度的积极成分。我国唐前历史上专设史官，通过他们忠实记载历史史实，褒扬英明君主治国业绩，同时给胡乱作为的昏君贼臣披上“恶名”，让作乱者遗臭万年，达到制约当朝君主的目的。“其有贼臣逆子，淫君乱主，苟直抒其事。不掩其瑕，则秽迹彰于一朝，恶名被于千载”。这样使为政者为了自己名声及历史评价而保持廉政勤政。但这一制度被唐朝李世民废止，一定程度上使得后来当政者用权肆无忌惮。史志可以起到督察政治雾霾、使用权者保持自我清醒的作用，如果我们通过上级专设机构对省以下地方党政主要负责人任职期间的业绩及过失以地方党史史志等形式给以忠实记载并在一定范围发布，以增强领导干部秉公用权、廉政勤政的自我约束意识，一定会对于党政领导干部严以用权起到不可忽视的制约和督促作用。

（作者单位：中共德州市委党校 行政管理学教研部，山东 德州 253073）