浅析城乡统一建设用地市场构建的障碍因素与对策

李晓曦+胡建

摘 要：推进城乡统一建设用地市场建设，是我国未来农村土地改革的一个重大方向。本文首先阐述了建立城乡统一建设用地市场的重要意义，分析了影响城乡统一建设用地市场构建的制度性障碍，在此基础上提出了改革现行农村集体建设用地制度的对策建议。

关键词：集体建设用地；土地市场；城乡一体化

一、建立城乡统一建设用地市场的重要意义

（一）发挥市场配置基础性作用的必然要求

要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分。总体上看，我国土地要素市场还不完善，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。按照城乡统筹发展的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，有利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场配置土地的基础性作用。

（二） 规范土地市场的必要需要

目前，集体建设用地自发地进入市场流转的现象普遍发生。但政府各部门对农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法，集体建设用地流转处于自发和无序状态，带来了很多问题。由于缺乏规划指导和用地指标，使大量农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场，造成违规项目不断出现，规划指标屡遭突破，建设用地供应总量很难有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰[1]。通过构建城乡统一的建设用地市场，实施严格规范的农村土地制度来规范集体建设用地交易行为，以公开规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的土地市场体系。

（三） 缩小城乡经济差距的要求

我国是一个农业人口占絕大多数的农业大国。城乡之间的差别历来存在，且现已形成了较大的体制惯性，严重制约着社会主义市场经济体制的完善。国有建设用地市场自推行土地制度改革以来，以招、拍、挂为主要形式的国有土地出让制度逐步形成，市场体系不断完善。而集体建设用地市场看似存在市场，但由于流转受限，缺失了重要的权利内容，集体经济组织难以实现其土地应有的经济价值，而只能通过一些非规范方式让土地得以变相流转[2]。因此，建立城乡统一的土地市场，对于打破长期分割的城乡体制壁垒，保障农村主体权利价值，消除在资源利用与转化方面的城乡差别，缩小城乡经济差距具有十分重要的意义。在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，在制度和政策层面确定了我国城乡统一土地市场建设的基本方向。

二、构建城乡统一建设用地市场的障碍因素

（一）集体土地所有权不完整导致其转移受限

当前法律规定集体土地不得出让、转让、出租用于非农业建设。集体土地所有者不得擅自改变土地用途，向非农用地者提供土地使用权须经人民政府审批等。同时规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《宪法》和《土地管理法》规定：国家为公共利益需要可以征用集体所有土地，土地不得非法转让，只有土地使用权可以依法律规定转让。这就严格规定了集体土地所有权只能向国家以征用的方式转移，任何自愿的横向转移和向国家的自愿纵向转移都不允许。可见集体土地所有权被弱化，收益权和处分权受到严格的限制。

（二）集体土地所有权主体不明确引起市场交易主体混乱

集体土地所有权主体界定不严，带有较大变动性与不确定性，缺乏明晰化、规范化的土地产权主体。我国《宪法》中明文规定农村土地归集体组织所有。但在现实生活中，国家却成为土地的实际所有者，即使是集体组织享有的那一部分土地产权，也缺乏真正明确的组织载体，在交易过程中主体混乱。可见，现行农地征用制度不够合理，在现行的农地征用制度下，被征农地的补偿费较低，而补偿费的分配是政府拿大头，村镇得小头，农户得到的实惠少之又少。这种做法既侵害了农民的利益，又造成农村劳动力难以安置，与城乡统筹发展的要求相悖。不明确的集体土地所有权主体必然引起市场主体缺失，集体土地也就很难进入市场。

（三）宅基地使用制度不合理割裂了城乡居住用地市场的统一

当前我国农村宅基地制度具有浓厚的计划经济色彩。可以概括为：宅基地集体所有，农户无偿无限期使用；一户一宅，面积要基本相当；宅基地使用权的获得途径是申请，乡镇政府批准，县政府备案；宅基地使用权不能流转，某些情况下甚至不能继承；城市居民不得购买农村宅基地。目前，我国城市居民和农民的房屋均属于个人财产，两者并无多少区别。但城市住宅包括其占用的土地使用权可以自由买卖，农民住宅的转让就受到限制，宅基地不能自由转让，这与城乡统筹发展的要求大相径庭，引起了很多问题。这些问题可以归纳为：产权不清，不能合法抵押和流转，存在地下交易；农村宅基地和住房都空置严重，形成空心村，不利于村庄规划；无偿无限期使用，但不能置换为进城的资本；导致农村过度建房；城镇居民不能在农村社区合法置业等[3]。

（四）集体建设用地使用年期不确定阻碍土地交易

从目前集体土地使用权使用年期制度安排来看，一是年期的时间较短或不明确。二是年期终止时使用者有关财产的归属不确定，并且有收回充公的制度安排。对集体土地建设用地使用权，既没有明确规定使用年期，也没有规定土地使用权终止后财产的归属。这种制度安排存在着使用权终止后，使用者对土地内部和外部经济投资积累形成的财产归属的不确定性风险。这抑制了土地使用者投资于土地使用权、房地产和土地质量改善方面的积极性。

三、相关对策建议

（一）重塑集体建设用地所有权产权主体——村民委员会

应坚持农村建设用地的集体所有制，但要明确界定哪一级和哪些组织对哪些土地拥有所有权，并以土地所有权证书的形式予以确定。这是我国农村建设用地制度建设的现实出发点。我认为，应明确以村民委员会为单位的农村集体经济组织为集体建设用地的所有者，代表劳动者行使土地所有权。因为，在村民委员会的范围内保存了几十年来我国农村建设用地制度变迁最完备的信息资料。现实生活中有关农民土地利益关系的事，多数也都发生在村民委员会之内。同时村民委员会具有历史形成的巨大的内聚力，这种内聚力有较强的排他性特征，而这种对土地资源的排他性占有、使用和收益的独享正是形成完整产权的必要条件[4]。

（二）赋予集体建设用地完整土地所有权

根据《民法通则》，财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，但对集体土地所有权来讲，并不是通常意义的完全物权或充分物权。如前所述，集体土地（建设用地）所有权在收益和处分方面受到严格限制。这与城乡统筹协调发展的目标完全不一致，集体建设用地所有权应该明确为占有、使用、收益和处分等。

（三）改革农村宅基地使用制度

改革农村居住用地制度，使之既能保证农民的居住用地权益，又能与城乡统一的用地制度相协调，在保证农民基本用地需求的同时适用市场规则管理和指导农村居住用地的使用，我以為应明确以下两个方面。

一要赋予农户宅基地使用权，并登记发证。把农村宅基地按照取得人的身份、取得面积不同分为三类：第一，无偿获得无偿使用的使用权。只有当前为本集体经济组织农村户口的农民都可以获得一定面积宅基地使用权，这种使用权的获得是免费的，使用也是免费的，剩余年限的使用权可以继承、买卖，但是不具有免费使用农村宅基地资格的人若继承或购买了这种居住用地，则意味着把该地变成了第二种或第三种地，必须交纳使用费。第二，无偿获得有偿使用的使用权，本集体经济组织的农户已经占有的超过标准宅基地使用权，该使用权不必购买，但要按年交纳使用费。农民无论是通过何种途径（交易、继承、分家析产、申请）获得的宅基地，都要在超过标准后交纳使用费。第三，有偿获得有偿使用宅基地使用权。这种使用权为外来人口（包括外来的农户和城市居民）获得到使用权，他们可以合法地购买农村宅基地使用权并按年交纳使用费。这样就打破农户宅基地面积限制，实行了超标收费制，将有利于节约利用土地。

二要设定宅基地使用限期。根据现行法律规定，与城市土地使用制度不同，农民宅基地使用权的存续是以农舍存在为前提的，只要农舍存在，宅基地使用权即为无期限，这种无限期使用宅基地不利于节约土地，不利于城乡协调发展。建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地的使用权收回，避免浪费土地，同时这也与城市土地使用制度相一致，便于形成城乡统一的居住用地市场。对于农民宅基地的使用期限，我认为，可以考虑与城市住宅用地一致，定为70年，期满可以申请延期，是否准许由主管机关决定。

（四）规范集体土地使用权出让市场管理

对于非公益性项目要使用集体土地的，经土地行政主管部门审核后，集体可以将土地使用权出让，受让方获得集体土地使用权，但须与集体经济组织或者农户办理手续，并由土地行政主管部门审核、发证。出让的方式可以采取协议，也可以通过招标、拍卖等形式。在这个过程中政府只办理审批、转移登记手续，从宏观调控方面加以管理，财税部门办理税收缴纳手续。这样操作可消除集体土地使用权流转暗箱操作及其带来的弊端。这样，非公益性项目用地土地增值部分就归集体经济组织和农户所有，地方政府不参与协议、招标、拍卖等过程，从而制止滥占乱用耕地和多重层面滋生腐败的现象，使集体经济组织和农户的土地权益获得保障，合理补偿就有可能直接到位，不被截留。

[参考文献]

[1]杨雍哲，段应碧.论城乡统筹发展与政策调整[M].北京：中国农业出版社，2014，3.

[2]陈尚春.以市场经济手段合理配置土地资源[J].国土资源通讯，2010，（2）.

[3]刘小玲.建立我国城乡一体的建设用地市场体系探索[J].南方经济，2015，（8）.

[4]洪运.建立城乡统一建设用地市场的必要性与可行性[J].土地市场，2008，（7）.

（作者单位：安徽财经大学法学院， 安徽 蚌埠 233030）