关于调整农业补贴政策、完善区县监管体制的思考

邓永忠

摘要：2015年，经国务院同意，农业“三项补贴”政策调整为一项农业“支持保护补贴”政策，2016年開始在全国范围内推广这项改革，各地在实施这项改革的过程中，还存在一些困难和问题，作者结合区县基层工作的实际，对调整的农业支持保护补贴政策进行了客观分析，提出了中央继续调整农业保护耕地补贴政策，地方完善农业补贴区县监管体制；中央继续巩固农业支持种粮大户补贴政策，省级完善支持种粮大户结余资金转移支付制度，支持区县永久性高标准旱涝保收农田的建设，逐步实现国家“藏粮于地”粮食安全战略的建议。

关键词：农业补贴政策；改革；建议

2015年，经国务院批准，财政部、农业部出台了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号），在浙江、安徽、山东、湖南和四川五个省成功试点的基础上，2016年在全国范围内推开农业“三项补贴”改革工作，将农作物良种补贴、农资综合补贴、种粮直补补贴等农业“三项补贴”政策合并为一项农业“支持保护补贴”政策，将部分支持粮食生产补贴转为不受世贸规则限制的农业保护耕地补贴。国家通过完善农业补贴政策，改进农业补贴办法，推动全国粮食生产适度规模经营，保障国家粮食安全取得了显著成效。

但就各地实施农业“三项补贴”改革的情况来看，地方在推行这项改革工作的过程中，还存在着一些困难和问题，需要中央继续调整农业保护耕地补贴政策，地方完善农业补贴区县监管体制，真正将农业补贴政策执行到位。

一、继续调整农业支持保护补贴政策

一是继续巩固农业支持种粮大户补贴政策，完善种粮大户构成标准及补贴依据。 2015年，经国务院同意，财政部在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户试点补贴资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹支持粮食生产适度规模经营。从五个省试点的情况来看，农业支持种粮大户补贴政策的目标明确，方向正确，操作简便，效果明显，应当坚持。但各地在开展种粮大户申报、审核和补贴的过程中，种粮大户面积的认定构成标准和审核补贴依据不够具体、不够明细，与我国大部分地区土地承包和经营的实际情况不相符。虽然明确了种粮大户总面积的认定标准，但未规定总面积构成的相对集中土地块数；虽然明确了种粮大户种粮的补贴标准，但未规定审核补贴的具体依据（有以承包经营权证面积为准的，或者有以种粮实地丈量面积为准的）。这既不利于我国大型农机具的推广和使用，也不利于区县具体执行政策的认定和操作，是造成“垒大户”、“假大户”现象大量发生的重要原因之一。各省应结合本地实际，修改完善种粮大户项目管理及资金管理办法，细化种粮大户面积的认定构成标准和审核补贴依据。明确种粮大户总面积构成的相对集中土地块数一般不得超过3—5块，规定种粮大户按照实际种植面积实地丈量进行补贴，可以减少一般农户对种粮大户的忌妒举报。继续提高种粮大户的补贴标准，调动种粮大户种粮的积极性。

二是继续调整农业保护耕地补贴政策，调动区县严格执行政策的积极性。根据财政部、农业部《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号）的规定，80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直补补贴和农作物良种补贴资金，统筹用于支持耕地地力保护，补贴对象为所有拥有土地承包权的种地农民；补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低，严格掌握补贴政策界限；同时要调动农民加强农业生态资源保护意识，主动保护耕地地力，鼓励秸杆还田，不露天焚烧。但这一保护耕地补贴政策的内在机理不顺，与我国大部分地区土地承包和经营实际状况不相符，不能促进农民主动保护耕地地力、不露天焚烧秸杆、深耕还田增加地力的政策目标实现。

建议中央进一步调整农业保护耕地补贴政策，继续减少一般农户农资综合补贴约20—30%的资金，让一般农户每亩获得的农业保护耕地补贴与利用土地生产粮食所产生的谷物秸杆除深耕还田外的其他利用方式价值相当，减少一般农户对农业保护耕地补贴的政策预期，这样有利于农业保护耕地补贴政策的成功转型。农业保护耕地补贴政策的补贴对象调整为所有拥有土地经营权的种地农民或经营者，理顺农业保护耕地补贴政策的农业机理，与农业支持种粮大户补贴政策机理一致，增加农民主动保护地力的内在动因。地方严格执行农业保护耕地补贴政策，既有利于保护耕地补贴政策目标的实现，增加农民承包地的土地地力；又有利于调动区县执行政策的积极性，加快农村土地的顺畅流转，更有利于我国农村土地大量撂荒问题的有效解决。

三是省级转移支持种粮大户的结余资金，要支持区县永久性高标准农田的建设。按照财政部、农业部印发的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号）和财政部、农业部、银监会《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121号）的规定，中央财政根据测算将农业支持保护补贴资金切块到省级财政，再由各省结合本地实际，按照农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户试点补贴资金和农业“三项补贴”增量资金，用于支持粮食适度规模经营，重点支持建立完善农业信贷担保体系，主要用于资本金注入、担保费补助、风险金补偿等方面。中央按照区县粮食生产的耕地面积、粮食产量、适度规模经营等因素进行测算，以工业反哺农业的方式支持各地建立农业信贷担保体系，其资金来源长久、稳定。但各地建立农业信贷担保体系的资金需求不稳定，资金供给与资金需求不很相符。因此，建议中央进一步扩宽农业支持种粮大户补贴政策的支持方向，除继续重点支持建立农业信贷担保体系和提高种粮大户的补贴标准外，还应支持区县永久性高标准旱涝保收农田的建设以及产权制度的完善，通过土地流转方式将永久性高标准农田变为集体土地国有经营权土地，让18亿亩耕地红线从国土空间控制图上落到区县每块国有经营土地上，使资金供给与资金需求长期相符，逐步实现国家“藏粮于地”的粮食安全战略。

二、进一步完善农业补贴区县监管体制

一是政府开展农业直补监管工作调研，厘清各街镇部门的监管责任边际。各省应结合本地实际，由省级农业主管部门统筹，区县政府组织农业、财政、审计、监察等相关职能部门对农业直补监管工作进行调研，摸清区县职能部门特别是街镇、村社等基层组织在农业直补管理过程中存在的问题。区县政府在准确界定相关职能部门监管责任边际的基础上，明确各街镇部门的农业直补监管职责，合并理顺农作物良种与农资综合补贴、种粮直补补贴由于牵头部门不一致导致管理体制不顺的问题。建议各地由农业主管部门牵头，与街镇政府配合，共同负责审查、公示阶段的农业直补补贴监管工作；由区县财政部门牵头，与街镇财政所配合，共同负责核对、兑付阶段的农业直补补贴监管工作；由审计部门和监察部门分别负责农业直补资金管理及工作人员的监督工作。省级农业主管部门出台农业直补监管工作指导意见，區县政府修改完善农业直补补贴监管办法，建立健全农业直补区县监管机制。

二是政府应协调承办直补金融机构，由财政牵头建立农业直补账号系统。为了保证农业直补资金的安全，避免在兑付过程中被截留、被挪用、被抵扣，中央要求采取金融机构“一卡通”形式直接补贴给农民，每户农民只允许开设一个农业直补账号。但这一补贴开户政策与金融机构储蓄条例“谁的钱进谁的账”规定发生冲突，金融机构不敢或不愿承担农业直补兑付任务。建议由省级政府出面协调本地人民银行，出台相关特殊政策或者指定一家金融机构承担农业直补兑付任务，解决农业直补承办金融机构的后顾之忧；区县政府要积极协调本地涉农金融机构主动承担农业直补兑付任务，区县财政部门要牵头做好 “十二五”以来的农业直补未到户滞留资金的清理工作，解决好农业直补监管工作中的历史遗留问题，指导街镇财政所建立农业直补账号系统，为完善农业直补区县监管体制打下基础。

三是地方应分步实施保护耕地补贴政策，确保农业保护补贴政策成功转型。中央调整农业保护耕地补贴政策的补贴对象，理顺农业保护耕地补贴政策的农业机理后，地方政府可采用与农村土地产权制度完善相结合的方式，分步实施农业保护耕地补贴政策，这样不会引起农村社会的大面积不稳定，近两年来国家调整农业补贴政策的实践已经证明了这一点。笔者建议分“三步走”方式，调整农业保护耕地补贴政策。首先，将农业保护耕地补贴政策的补贴依据调整为第二轮农村承包地的面积为准，以两证合一的承包经营权证面积进行审核补贴，这样区县执行补贴政策没有困难和矛盾。其次，农业部应修改完善《农村土地承包经营权流转管理办法》，将农村土地经营权流转的合同管理方式变为权证管理方式，突破农村土地流转困难的制度瓶颈。同时，地方开展农村土地“三权分置”改革工作试点，要将农村土地产权分为所有权、承包权、经营权，分别进行管理，这样有利于农村土地的大量盘活。第三，各地待农村土地“三权分置”改革基本完成后，应择机将农业保护耕地补贴政策的补贴依据，调整为第二轮农村承包地的单一经营权证面积进行审核补贴，将农业保护耕地补贴政策的补贴对象顺利调整为所有拥有土地经营权的种地农民或经营者，这样不会引发农村基层社会的不稳定，实现农业保护耕地补贴政策的成功转型。

（作者单位：重庆市綦江区财政局）

责任编辑：欣文