1996：从“统包统分”到“双向选择”

李音

大学生就业制度市场化沿革

如果以1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》为改革的标志，我国大学生就业制度从纵向上大体可以分为计划经济体制下的就业制度和市场经济体制下的就业制度两个时期。在从计划经济向市场经济过渡的过程中，就业制度的发展又先后经历了“统包统分”到“供需见面”再到一定范围内的“双向选择”和“双向选择，自主择业”四个阶段。

新中国的高校毕业生就业分配工作始于1950年。1951年10月1日，政务院在发布的《关于改革学制的规定》中明确规定了“高等学校毕业生的工作由政府分配”的制度原则。此后相当长的一段时期内，大学生的就业分配工作由共和国总理亲自负责。

这个时期就业工作的主要特点是毕业生全部由国家分配到全民所有制单位当干部。具体做法是：由政务院（后为国务院）批准下达由毕业生分配主管部门编制的全国高校毕业生分配计划，中央各部门、各省（自治区、直辖市）按照国家下达的计划层层分解，直到具体的学校和用人单位，学校按照“一个萝卜一个坑”的原则，将毕业生一一对号入座，用人单位按计划接收毕业生；毕业生本人凭分配通知书到用人单位报到。

1977年恢复全国统一招生考試制度，高等学校得到逐步恢复和发展，学校的隶属关系有了较大调整，确定了国家、部门、地方三级办学的体制。根据高校不同的隶属关系，1983年，国务院批转了国家计委、国家教委、劳动人事部《关于1983年全国毕业研究生和高等学校毕业生分配的报告》，决定实行学校与用人单位直接见面的就业办法，即“供需见面”，使培养、分配与使用更好地结合起来。

1985年，经国务院批准，清华大学和上海交通大学作为改革毕业生分配制度的试点学校，国家教委于同年3月12日向国务院各部委、各省（自治区、直辖市）计委、主管毕业生调配部门、高教厅（局）及国家教委直属高校转发了上海交通大学和清华大学毕业生分配改革试行办法，推广两校实行的“招聘、推荐与考核录用相结合”的办法。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“毕业分配办法，实行在国家计划指导下，由本人选报志愿，学校推荐，用人单位‘择优录用的制度”。作为国家最高管理层面的意愿表达，首次以公开文件的形式对建国30多年来高校毕业生就业，并逐步过渡到“自主择业”的就业制度奠定了基础、指明了方向。

1986年，国家教委所属高校和部分部委院校对毕业生分配计划采取了“切块儿”的办法，由学校和有关部委及地方主管部门协商落实专业和具体用人单位的调配方案。同时，允许学校有一定自主分配的权力。

经过一段时间的探索，1989年3月2日，国务院批准了由国家教委、国家计委和财政部提出的《高等学校毕业生分配制度改革方案》，方案指出：“高等学校毕业生分配制度改革的目标是在国家就业方针、政策指导下，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的双向选择制度”，从而加快了毕业生分配制度改革，实行在国家方针政策指导下，在一定范围（地区范围、行业范围）内毕业生自主择业，用人单位择优录用的“双向选择”制度。

1993年中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》规定：“随着社会主义市场经济体制的建立和劳动制度的改革，除对师范学科和某些艰苦行业、边远地区的毕业生，实行在一定范围内定向就业外，大部分毕业生实行在国家方针、政策指导下，通过人才劳务市场，采取‘自主择业的就业办法”。与此相适应的高校毕业生就业制度改革目标是：改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数学生“自主择业”的就业制度。《纲要》的颁布成为高校就业制度改革正式跨入市场经济体制下自主择业阶段的重要标志。

1996年，人事部印发了关于《国家不包分配大专以上毕业生择业暂行办法》的通知，通知要求实施到各省、各自治区、各直辖市政府人事部门，1996年之后，大学生不再包分配。

1997年由国家教委发布《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》，进一步规定自主择业下的工作程序，明确了政府部门、高校、毕业生的职责、权利、义务，1998年，首批并轨改革后招收的大学生毕业进入社会，至此除少数定向招生，民族生在国家规定范围内就业，绝大多数毕业生实现了自主就业。

要说明的是，取消包分配这个举措，是自十一届三中全会以来既定的改革目标，与它配套的另一项改革是国家不再承担大学生学费。

到2000年，包分配制度正式告别历史。教育部要求从2000年起停止使用《全国普通高等学校毕业生就业派遣报到证》和《全国毕业研究生就业派遣报到证》，启用《全国普通高等学校本专科毕业生就业报到证》和《全国毕业研究生就业报到证》。

“统包统分，供需见面”

总的来看，计划经济体制下的就业制度以“统”和“包”为主要特征，这种“统包统分”的计划分配制度有其产生的历史必然性和时代积极意义，主要体现在以下两个方面：第一有利于国家对人才的宏观调控和使用，保证了国家重点建设项目及老少边穷地区的人才需求。中国的经济发展在历史上就一直存在地区不平衡的问题，人才的地区分布不合理古已有之。新中国成立后，面对百废待兴的建设任务，许多关系国计民生的重大项目工程，如苏联援建的156项重点工程和“两弹一星”上马等都需要大量高技术人才。十年动乱结束以后，高等教育惨遭破坏，经济建设同样面临人才奇缺的状况。在这样的情况下，国家实行计划分配，协调人才资源，从而有重点地保证了国家经济建设部门和老少边穷地区的人才需要。应该说，政府干预人才流向的行为在世界各国发展史上并不乏先例，但具体干预的手段却各有不同。

其次，新中国独立创办并探索新型大学办学模式的早期，人才培养重点是对社会主义建设各行各业骨干力量的提高培训或再教育。而随着教育、招生目标模式的改变，大学生资源的不断丰富，就业市场的供需矛盾才逐渐显现。应该说，国家按计划对大学毕业生进行分配的制度是伴随着我国计划经济而产生和完善的，这种分配制度改变了旧社会大学生就业难的状况，体现了社会主义制度的优越性。毕业生顺利就业，是实现学校发展、社会稳定的重要前提。在当时的历史条件下，这种分配制度对我国经济建设、社会发展和社会主义制度的巩固，发挥了重要作用。

同时，必要的社会心理支持也是“统包统分”制度得以贯彻落实的重要因素。在“知识分子走与工农相结合的成长道路”的社会思想指引下，大学生报效祖国，艰苦奋斗的心理准备充分，因而既能够安心学业，又能够积极服从组织分配，在社会建设的各条战线上建功立业。而在传统价值观念受到利益多元化影响的今天，如果仍旧把“转变择业观念”“降低择业期望值”“到艰苦行业、艰苦地区建功立业”等动员教育的立足点仅仅局限在大学生这样一个单一的群体，显然很难收到“统包统分”时代同样的效果。

计划体制下的就业分配制度在体现其优越性一面的同时，随着我国经济体制改革的深化，也越来越表现出与经济运行机制不相协调的弊端：分配计划带有盲目性，影响了人才的合理使用、合理流动，造成了人才培养的浪费。同时，制约了高等教育的正常发展。计划体制下高等教育管理运行的一个重要内容是学校按照国家指令性计划招生，按统一的教学大纲（甚至教材）培养学生；学生由国家统包学习费用，由国家统包分配就业。这就构成了一种政府行政主导型的运行机制。在这种机制影响下，政府的行政计划处于主导地位，学校处于从属地位；政府成为学校与社会联系的中介，学校与社会缺乏直接沟通的渠道。客观上造成了高校“惰性”办学和教师“惰性”教学，学校只负责培养，无须考虑社会需求，专业设置、课堂教学与社会需求脱节严重。虽然教育的发展相对于社会需求的变化，确有滞后现象，但在计划体制下，缺乏必要的“市场导向”，“需求导向”的滞后，甚至脱节尤为明显。影响了用人单位择优选拔自主权和用人积极性，影响了大学生的竞争意识、自主意识的培养。

就业市场的“供”“求”双方本应是最为活跃的力量群体，然而长期形成的统包统分的就业制度，使用人单位和大学生都处于“等、靠、要”的被动局面。由于计划的盲目性和用人单位缺乏自主权，往往造成用人单位急需的人才未列入计划，而按计划分配来的大学生又不符合实际需要的境况，形成了“人才既缺乏，又积压”的畸形状态。在大学生中，由于就业制度的影响，使学生在学期间缺乏竞争意识，影响了学习积极性。进了大学的门，就是“公家的人”，换上“干部身份”，端上“铁饭碗”。时至今日，这种长期统包统分制度形成的习惯心理仍在不少大学生行为中体现出来，“学好学坏一个样”的混文凭心理，惧怕迈向社会、参与竞争的心理，希望通过考研、考博暂时回避就业的心理，走上工作岗位后的浮躁心理，以及把找不到工作的一切责任归咎于学校、社会、政府等等，都是由于长期以来制度因素形成的社会心理在作怪。

“双向选择，自主择业”

以双向选择、自主择业为基本内容的就业制度改革经过了十多年的发展，总结历史和发展，不难看出这种就业制度所取得的积极成果是主要的，首先推动了高等教育各环节的改革。大学生就业制度的改革必然引起高校内部各项运行机制的转换。这种内部机制的转换包括行政管理、教育教学管理、人事管理、后勤管理以及课程和教学内容的改革。其中，教育教学改革是这种机制转换的核心。市场经济的铁的定律是使置身其中的每一个主体都受到供求杠杆的作用影响，高等教育亦不例外。

随着近年来大学生就业问题受社会关注程度的日益提高，“就业供求杠杆”越来越成为影响学校经济效益、社会效益和办学思路的主要因素。从计划体制下“闭门造车”式的专业设置、学科设置等办学思想桎梏中解放出来的高校首先着手专业主干课程改革、教学评估方式改革、教师聘任改革，继而带动了高校教育教学、行政管理、后勤社会化等一系列内容的改革。在某种程度上可以说，就业制度的改革不仅走在了高等教育改革的前列，而且带动了全面的改革进程。一定程度上促进了人力资源的优化配置。“双向选择，自主择业”的就业制度扩大了毕业生和用人单位的选择范围。为了提高自身市场竞争力和综合素质，毕业生不得不确立“终身学习”的观念，不断地充实提高自身能力水平；为了提高选才的质量，同时孕育一个培养人才、留住人才的环境，用人单位也必须在用人机制建设上下功夫。就业制度的改革同时激活了两方主体，在一定程度上促进了人力资源的优化配置。

近年来，一些地方贪图经济利益，大办人才双选会，因参会单位数量质量太差引起毕业生公愤；北京、上海等大中城市“落户口”明码标价，一些企业借机赚毕业生的钱；毕业生“一个媳妇许配多家单位”，导致用人单位与毕业生对簿公堂；各种媒体发布的招聘信息中90%以上包含歧视性条款，用人单位的“无限自主权”致使毕业生因性别、学历、地域、年龄、学历、身高、身体状况甚至血型等原因被拒之门外 越来越多报章媒体所披露的就业市场不规范行为恰恰表明了目前“双向选择，自主择业”制度运行过程中亟待进一步解决的问题。

打破“统包统分”，实行“双向选择，自主择业”给人们带来的观念转变是方方面面的。高校就业指导部门最直接地接受了这一观念转变并付诸实际工作。以清华大学为首的一批国内高校在学习、借鉴国外经验的基础上，成立了专门负责毕业生就业管理的就业指导中心，就业指导部门的实际工作由过去的“就业计划”执行部门向专门化、全程化、个性化的职业指导方向发展，就业工作队伍也开始向专业化、专家化的方向发展。

由于历史的原因，很多高校仍将学生就业工作与思想政治工作划等号，由政工干部兼管毕业生就业工作。就业部门先后挂靠学生工作部（处），名称上先后采用毕业生分配办公室、毕业生就业指导中心、学生就业指导服务中心 从名称的变化上，不难看出高等院校对待就业工作观念上的转变。

十年就业制度改革更在全社会范围内带动了一场思想观念的巨变——回顾就业制度改革对社会观念影响的变化过程，我们不难发现：从“上大学就等于捧上了金饭碗”，一切费用国家承担，毕业后包当国家干部的思想观念，转变成目前人们已经普遍接收缴费上学，专业选择与今后发展相结合，个人能力高低与就业层次相结合，“双向选择，自主择业”，毕业不一定能够就业，“先就业、后择业、再创业”等市场化的观念。社会心理对进一步推进制度改革具有巨大的反作用力。正是在社会心理意识成熟的情况下，就业制度的改革才得以不断深入发展。应该说，必要的社会心理准备是任何一场改革得以深入的先决条件。正是由于就业制度改革走在了前面，交费上学的招生制度改革才得以很快被人们接受。也正是由于就业制度改革影响了招生数量及质量，高校的专业调整才蓄势待发、水到渠成。

就业制度改革在短短十余年时间中取得的社会成效，积极面是首要的。也正是这些积极、有利的因素，给进一步健全法制、深化改革积蓄了物质上、精神上的力量。可以相信，大学生就业的市场化发展趋势不可动摇，也必将朝着解放生产力、发展生產力的方向不断迈进。