高速公路工程廉洁风险防控体系建设探索与实践

李巧玲

摘 要：随着我国基础设施建设速度的加快，工程项目廉洁建设也越来越受到重视。本文结合广东广乐高速公路有限公司的实际情况，阐述了高速公路工程廉洁风险的主要表现和具体的防控方法。不断加大从源头上防止腐败工作力度，大力推进具有交通特色的惩治和预防腐败体系建设”的要求，坚持把推进廉洁风险防控工作作为党风廉政建设和反腐败工作的重点任务来抓，并结合工程建设实际作了一些有益的探索与实践。

关键词：高速公路；廉洁风险；防控

广乐高速公路是广东省在“十一五”跨“十二五”期间规划实施的重点项目之一，线路全长302公里，北接京港澳高速湖南段，南接广州机场高速北延线，沿线经过韶关、清远、广州3市的8区（县）34镇，总投资333.42亿元，参建单位124个，项目建设里程之长、投资规模之大，参建队伍之多、跨越地域之广，在广东交通建设发展史上是空前的。面对如此繁重的建设任务，如何加强工程建设领域廉洁风险防控，完善制约和监督机制，从源头上防治腐败，确保项目建设操作程序规范，工程质量优质，资金使用安全，员工队伍廉洁高效，广乐高速公路项目建设管理者就这一重要课题作了有效探索与实践。

过去几年，广东广乐高速公路有限公司（以下简称“广乐公司”）作为广乐高速公路项目业主公司，按照中纪委“要积极推进廉政风险防范机制建设，加强对行政权力运行的全过程、全方位监控”，以及交通运输部党组、驻交通运输部纪检组“要以廉政风险防控为突破口，不断加大从源头上防止腐败工作力度，大力推进具有交通特色的惩治和预防腐败体系建设”的要求，坚持把推进廉洁风险防控工作作为党风廉政建设和反腐败工作的重点任务来抓，并结合工程建设实际作了一些有益的探索与实践。

一、高速公路工程建设廉潔风险的主要表现

高速公路工程建设需要投入大量的资金且产生巨额现金流，利益诱惑涵盖项目建设各个环节。根据笔者参与工程建设管理的经验以及对惩防体系建设工作的探索研究，将工程建设过程中比较容易出现的问题和潜在风险归纳为五个方面。

一是招投标仍存在挂靠、围标、串标、规避招标，虚假招标等风险隐患。当前，虽然《中华人民共和国招投标法》以及广东省关于招投标工作的一些规定已经全面实施，且日趋完善、规范、标准，但由于高速公路建设市场开放度大，市场主体复杂，市场经济体制和市场诚信体系不够健全完善，以致招投标工作仍然存在假借资质挂靠、围标、串标、规避招标，虚假招标等隐患。

二是征地拆迁存在利用职权“捞好处”、弄虚作假“套补偿”等风险。在项目征地拆迁环节，工作随意性较大，涉及产权种类多，地质地价差别大，实施过程复杂。一些直接参与征地拆迁的业主工作人员由于法纪观念淡漠，容易出现与地方征拆工作人员、被拆迁户三方勾结，弄虚作假，骗取补偿款等不法行为。

三是工程设计变更规模容易人为控制。高速公路在建设期间，工程设计变更往往被施工单位当作套利途径，有些施工单位特别是低价中标单位为了降低工程成本，会挖空心思拉拢监理人员或项目业主工程管理人员，串通一气后，巧借设计变更增加项目、虚增工程量等不法行为实现利益最大化。

四是材料采购容易引发质量危机。高速公路建设需要材料规模大，一些材料供应商不择手段，对材料采购链中的采购员、签订协议人员、验货人员、仓库管理员、检测技术人员等实施各种形式的商业贿赂，使材料供应商与采购链组成一个利益链，进行权钱交易。由于指定品牌、经销商和价格，从而在材料采购中出现材料价格高而达不到设计质量标准的现象。

五是监理单位容易出现权力寻租和充当保护伞现象。近几年，承包人低价中标和部分分项工程层层分包的情况越来越普遍，以致利润空间越来越小。一些承包人为了经济利益不择手段向监理人员行贿，目的就是为其偷工减料的劣质工程签字认可和对其虚增工程量给予签认。

二、高速公路工程建设廉洁风险防控的措施

工程建设领域是权力集中且重大、资金密集、利益交织复杂的领域，是权力寻租、滋生腐败的“重灾区”、“深水区”。针对高速公路工程建设过程中比较容易出现的问题和潜在风险，广乐公司通过创新工作理念，注重预防效果，扎实推进廉洁风险防控管理工作。

第一，注重学习教育，筑牢思想防线。思想是行动的先导。剖析产生腐败的根源，一个重要方面就是党员干部思想道德防线的失守。这就决定了从源头上防治腐败，必须首先消除腐败的思想动因，切实筑牢思想道德这个拒腐防变的第一道防线。一是要注重经常性教育与集中教育相结合，通过定期或不定期开展教育的方式，组织全体参建人员学习工程建设领域相关法律法规知识。二是要注重点面教育与分类教育相结合，广泛组织开展理想信念教育、党纪教育、道德品行教育、作风教育及廉洁从业教育等。三是要注重岗位教育与警示教育相结合，通过查找岗位风险、广泛收集同类岗位发生过的案例，有针对性地安排党课教育、警示片教育、服刑人员现身说法教育。四是要注重专题教育与创新风险教育相结合，充分利用党的群众路线教育实践活动、抓基层党建创新“书记项目”、纪律教育学习月活动、“廉洁从业教育年”活动等载体，探索形式多样的教育模式，倡导内容丰富的廉洁文化，形成学廉养廉倡廉的良好氛围。

第二，排查廉洁风险，筑牢行为防线。工程建设过程中容易滋生腐败的关键岗位和关键环节是廉洁风险防控的重点。廉洁风险防控技术性强，操作性强，必须讲究方法，以科学的态度对待，以务实的精神落实。查找廉洁风险要把握廉洁风险分析的方法，要以权力运行流程或业务流程为主线，以岗位为中心，提高查找的精准度。制定防控措施要具体明确、可操作性强，以制度的形式明确权力运行的界限和归属，以流程图的形式优化权力运行的各个环节和程序。在工程实施中，广乐公司根据“权力运行轨迹”，分工程建设前期工作、建设实施及交竣工三个阶段，按“流程、所处环节、所涉对象、廉洁风险点、防控措施、责任主体”六项内容逐一分解，通过自己找、群众提、审计查、领导点、集体定等方式排查各项工作过程中可能产生的廉洁风险，共查找出项目预可和工可、勘察设计、征地拆迁、工程招标、材料采购、质量监督、安全生产、计量支付、工程变更、资金拨付、交工验收、竣工决算审计和缺陷责任期、竣工验收等13个方面存在或潜在的廉洁风险点140个，并将查找出来的廉洁风险点进行公示，自觉接受群众监督。根据廉洁风险危害和影响程度，广乐公司对140个廉洁风险点进行了科学定量与定性的分析评估，按高、中、低三个档次界定风险等级，确定高风险点49个，中、低风险点91个，并制定相应防控措施，形成《廉洁风险防控手册》，发放给每位员工，以此提醒员工防范风险，严防触碰制度高压线，使员工绷紧防范风险这根弦，做到警钟长鸣。

第三，全面清理职权，筑牢制度防线。排查腐败风险是预防腐败工作的基础，而清理权力是排查腐败风险的前提。权力寻租无孔不入，任何掌握权力的集体和个人，发生腐败风险的可能都客观存在，只有明确责权，查准风险，才能有效地防范风险。2012年以来，广乐公司以监督和制约权力运行为核心，对各项权力全面梳理、逐项规范，尤其是针对掌握勘察设计、征地拆迁、招标、设计变更、工程计量和支付、财务管理、物资采购等业务的职能部门进行重点清查，并以“规范运行、提升效能”为目标，以“内容简约、程序简化、操作简便”为原则，将每项职权划分为若干必经环节，绘制了14幅工程建设重要环节的权力运行流程图。通过班子成员合理分权，单位和部室之间科学制权，减少工程审批事项和环节，压缩自由裁量权，让权力在阳光下运行，建立“权责明晰、程序严密、运行公开、制约有效”的权力运行机制，并对权力运行的全过程动态跟踪和定期检查，确保权力运行的公开、规范。

第四，推行审计预警，筑牢免疫防线。全过程跟踪审计是对高速公路建设项目决策、设计、施工、竣工决算等全过程经济活动的真实性、合法性、有效性进行审计和评价，是有效控制和如实反映工程造价，促进管理和廉政建设，保证建设资金合法、合理使用、提高投资效益的审计。其有别于传统的事后审计，其将关口前移，实行事前、事中和事后审计相结合，做到“全程参与、适时紧随、预防为主、点面兼顾、目标特定、优质高效”；能充分发挥审计“免疫系统”功能，有利于及时发现、预防和抵御各种问题和风险，保障项目建设顺利开展和完成。广乐公司作为广东省交通集团有限公司“全过程跟踪审计”试点单位，在工程建设过程中，坚持以服务项目建设为目标，以增强员工‘免疫力为导向，以提高项目经济效益为中心，积极主动配合第三方审计机构对设计变更、隐蔽工程、招投标、施工及监理单位履职、工程结算、计量支付、合同管理、征地拆迁等关键环节进行定期不定期的审查。对审计机构提出的招投标、合同管理及执行、投资控制、工程管理、财务管理等方面的问题和相应的意见建议，广乐公司本着“边建设、边审计、边整改、边规范、边提高”的原则，均限期进行了相应整改。审计机构全过程介入，前移了审计监督关口，进一步规范了工程建设行为，对工程造价起到了行之有效的控制作用，为项目又好又快建设提供了重要保障和有力支撑。

第五，堅持齐抓共管，筑牢监督防线。党风廉政建设及反腐败斗争是一项复杂的系统的社会工程，加强对权力的制约和监督是其中的一个关键性环节，只有切实把握住这一关键环节，才能早预防、早发现、早终止、早处理，防微杜渐，消灭腐败现象，才能够实现教育干部、帮助干部、挽救干部的最美好愿望。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济的不断深化与发展，社会经济成分、社会分配多样化，给少数经不住钱色诱惑的领导干部创造了滥用职权、以权谋私、权钱交易的便利条件，滋生了党内腐败、社会腐败。对此，广乐公司以强化内部监督为主，加强社会监督为辅，对招投标、征地拆迁、工程变更、计量支付等易发多发职务犯罪的关键部位和重要环节实行阳光动态监控，充分发挥广大员工的监督作用和检察机关惩治预防腐败的威慑作用。一是强化职工民主监督，积极推进厂务公开、党务公开，把“三重一大”决策事项作为领导人员述职述廉和向职代会报告的重要内容。二是加强内部监督，积极发挥监事会、纪检监察、审计、信访等监督功能，切实形成监督合力。三是充分发挥外部监督的作用，与清远、韶关、花都三地检察机关开展专项预防职务犯罪工作，以此加强对工程建设的指导、检查、协调和监督，有效遏制和预防职务犯罪。

第六，依托信息平台，筑牢科技防线。科技防腐，就是以信息、通信和网络技术为主要手段，以电子监察综合系统为主要载体，将网络化、数字化、智能化等现代信息技术，使管理中尽可能多的环节和内容通过网络等途径得以公开，对行政权力的实施实行超前防范、动态监管和硬性约束，从而变事后监督为全过程监督，变单层次监督为多层次监督，用科学技术来完善制度、强化监督、减少和消除腐败滋生的土壤和条件，从源头上预防腐败行为的发生。为进一步提高业务处理效率和项目管理水平，广乐公司依托HCS系统平台固化办事流程，使各项工作审批系统化、网络化，实现项目建设管理工作分权制衡、流程制约、风险预警以及权力运行进系统、留痕迹、可追溯、有监督，使企业运作更加公开透明。在招标过程中，广乐公司公开招标的项目全部进入建设工程交易中心实行公开招标，在规定的平面及网络媒体上面向全国发布招标公告，涉及到多标段、多单位的招标批次，标段分配完全以摇珠方式随机分配，评标委员均按规定随机抽取，评标结果及时发布公示，招标全过程由政府相关部门监督；符合邀请招标条件的严格甄选合格单位，与招标方案报上级单位批准后在审计监察部门的监督下实施，评标委员与清标人员均按要求随机抽取，确保了招标过程合法合规、公正、公平、公开。实践表明，运用现代科技手段预防腐败，是防止权力滥用的“防火墙”，是实施效能监察的“电子眼”，是惩防体系建设的“助推器”。

三、结语

广乐高速公路项目自开工建设以来，以科学发展观为指导，大胆尝试运用现代管理科学理论，把风险管理引入到党风廉政建设和反腐倡廉建设中，创新了廉洁风险防控管理工作，闯出了一条新的防腐之路，扎实推进了惩防体系建设，促进了工程项目又好又快建设，以生动的实践完美诠释了以人为本和抓党风重预防，保稳定促发展的科学内涵。

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