上海自贸区负面清单管理模式向全国复制推广的难点及对策研究——以安徽省为例

赵 璐，杨志远

上海自贸区负面清单管理模式向全国复制推广的难点及对策研究
——以安徽省为例

赵 璐，杨志远

在2018年起全国实施统一的市场准入负面清单制度的大背景下，以安徽省为研究主体，结合上海自贸区的实施现状，对负面清单管理模式向全国复制推广的难点进行分析。发现：首先，政府转型存在不适应之症，且负面清单与现行政策法规之间存在冲突；其次，外资监管体系不完善，难以界定开放与保护边界；最后，制度设计与执行存在偏差。在此基础上，对在全国复制推广负面清单管理模式提出政策建议以供参考。

负面清单管理模式；自贸区；复制推广

负面清单(Negative List)，是指在外商投资准入阶段，针对某些与最惠国待遇或者国民待遇不符的管理措施，或在业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单的形式列出来，相当于在投资领域设立一个“黑名单”。负面清单遵循“法无禁止即自由”的原则，依据“除非法律禁止，否则即允许”的思路，以“否定列表”清单方式列明禁止投资或限制投资的领域。目前国际上普遍认可的负面清单管理模式，源自于1994年生效的北美贸易协定(NAFTA)，现世界上70多个国家采用此模式，其中较为成熟的是美国。正在筹建中的TPP与TIPP投资协定谈判中也使用了负面清单管理模式。聂平香探析了美国实施负面清单管理模式经验，对比之下我国负面清单仍处于探索阶段，管理措施较为复杂、透明度低且缺乏国内法支撑等问题显著[1]；王新奎认为中国要在新的国际形势中占得先机，最重要也是最困难的就是在外商投资领域成功实施“负面清单”，这是用开放倒逼改革的重要措施[2]；张相文认为“法无禁止皆可为”的管理理念会带来潜在风险和管理难点，并对负面清单的质量、隐形壁垒、对国内薄弱产业的冲击及政府职能转变等问题进行了阐述[3]。

《关于实行市场准入负面清单制度的意见》制订了实行负面清单制度的顶层设计，《意见》指出负面清单自2018年起在全国统一推广实施。若上海自贸区发挥示范带动作用，在负面清单实施中形成可复制推广的经验，则可提高外资的质量和数量，提高我国在外资领域的竞争优势。有鉴于此，本文在对上海自贸区负面清单实施状况进行分析的基础上，初步探讨以负面清单为核心的外商投资管理模式在向全国复制推广的过程中所可能遇到的问题与困难，重点以安徽省为例进行研究，并在文章最后给出一定的对策建议。

一、上海自贸区负面清单管理模式实施现状

中国(上海)自由贸易试验区于2013年9月29日成立，挂牌时包括四个海关特殊监管区，2014年底，自贸区范围扩展，包括陆家嘴金融片区、张江高科技片区和金桥开发片区。扩区后的上海自贸区功能更加丰富，主体更加多元，为深化改革、扩大开放提供了更加广阔的空间。

上海自贸区始终坚持以制度创新为核心，不断发展和完善负面清单，在外商投资、境外投资和商事登记等领域进行了制度创新与改革，负面清单管理模式的探索不断取得新进展，一系列立足于可复制可推广的制度不断形成。

(一)上海自贸区负面清单的发展历程—“三年三版”负面清单

负面清单的长度已经从2013年版的190条缩减到2015年版的122条，清单上列出的领域禁止或者限制投资，清单外则实施备案管理制度。

2013年9月，《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》发布，清单列明190条外商投资特别管理措施，负面清单以外的外商投资实施国民待遇。

2014年6月，发布2014年修订版负面清单，特别管理措施缩短为139条，逐渐放宽了限制、管理透明度提高、表述也更加清晰。

2015年，围绕进一步减少和取消外商投资准入限制、提高透明度，2015年版负面清单特别管理措施缩减至122条。

表1 负面清单调整项目

如表1所示，2014版负面清单与2015版负面清单改动主要力求通过更加清晰准确的表述方式，全方位提高服务行业开放度，以便形成可复制、可推广、更加完整的负面清单管理模式。上海自贸区在负面清单领域先行先试，为2018年全国统一实施提供前车之鉴。

(二)负面清单管理模式下上海自贸区的发展状况

2015年，上海市外商直接投资合同项目共6007个，同比增长27.9%；外商直接投资合同金额高达589.43亿美元，同比增长86.5%。从2013年9月29日到2015年8月31日，上海自贸区累计新设企业31002户，注册资本总额为13994.4亿元。其中，新设的外资企业个数为4891户。外资企业和外资金额的增加促进了上海自贸区经济发展。负面清单制度从上海自贸区复制推广到全国，不仅仅依赖上海自贸区的成功实践，更有深刻的制度逻辑和理论依据。

上海自贸区在片区的监管下，积极发挥制度开放、先试先行的示范带动作用，重点将负面清单管理模式运用于服务行业。首先，金融业是自贸区发展的重点领域：以负面清单管理模式为基础，允许自贸区内符合要求的中资银行办理离岸业务，并将外资专业健康医疗保险机构的设立列入许可范围。其次，在航运服务领域放开权限，允许外商独资国际船舶管理企业在区内设立，越来越多的国外船舶管理公司在自贸区落户。再次，负面清单管理模式在文化、商贸服务等领域逐渐放开权限：允许外资企业办理特定的增值电信业务、允许设立外商独资演出经纪机构等，这些措施吸引外资企业涌入中国市场，外资企业数目成爆炸式增长。

负面清单制度在上海自贸区内的试行效果良好，激发了强劲的市场活力，产生了巨大的经济外溢效益。但与此同时，负面清单的实施过程中也出现了一系列的问题：首先， 现有产业遭遇竞争冲击。负面清单的实施将会导致外资的大量涌入，国内新兴产业由于发展不成熟便失去占据市场的先发优势，致使市场份额减少；其次，政府难以适应监管方式的改变。长期以来政府都是以正面清单的管理方式，在外资的准入阶段实施严格的管控，而负面清单管理模式的实施要消除行政壁垒对外资的非市场化干预，正面清单向负面清单的转变过程中，政府如何适应制度改革成为难点；最后，负面清单在推广的过程中，没有充分考虑各省份、各产业实际发展情况将需要保护的行业纳入到清单中，从而导致负面清单脱离了各地区的发展规律。

作为国家设立的首个自贸区，2016年上海自贸区迎来了三年大考验。外资领域的负面清单管理模式的运用，要始终坚持以制度创新为核心，加强事中事后监管体制建设，力争为2018年负面清单的全面推广提供宝贵经验[4]。在继上海自贸区设立之后，2014年12月31日国务院正式批复设立广东、天津、福建三省为第二批自由贸易试验区，2016年8月，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西七地正式获批第三批自贸区。在自贸区试推行2015版的负面清单，标志着负面清单制度突破上海自贸区向全国范围新增自贸区“扩围”[5]。

二、安徽省复制推广负面清单管理模式的难点分析

安徽省地处我国中部地区，拥有良好的区位优势、较完善的工业基础、有竞争力的科技力量，并且拥有丰富的自然资源与旅游资源，经济发展潜力大。近年来，伴随着经济危机的持续影响与人口红利的逐步消失，东部地区生产成本大幅度上升，大量外资转而向安徽等中部省份转移[6]。在自2018年起全国统一实施外商投资领域的负面清单管理模式的背景下，以安徽省为例分析复制推广负面清单来管控外资将遇到哪些难点与困难，毋庸置疑有着很大现实意义。

(一)安徽省复制推广负面清单管理模式的背景

首先，安徽省的经济背景。安徽省处于与长江三角洲无缝对接的位置，承接着东部地区辐射和产业转移，交通建设逐渐完善，工业运输较为便利，土地和矿产资源丰富，合芜蚌国家自主创新示范区正在建设中，并且拥有包括合肥经济技术开发区等在内的12个国家级开发区，在吸引外资中拥有较大的比较优势。

其次，安徽省的外资政策背景。2015年8月18日，安徽省发改委印发了《安徽省外商投资项目核准和备案管理办法》，重点考虑了明确下放范围、规范办理程序和突出依法行政三个方面的问题，并且安徽省投资项目在线审批监管平台已建成并投入运行，此平台横向联通各个部门、纵向贯穿各级政府，逐渐实现“平台受理、在线办理、限时办结、依法监督、全程监察”。

最后，安徽省的外资发展背景。2015年，安徽省实际利用外商直接投资136.2亿美元，同比增长10.4%。其中，三次产业实际利用外商直接投资比例为2:59:39，第二产业中战略性新兴产业实际利用外商直接投资27.3%，增长27.5%；第三产业实际利用外商直接投资53.4亿美元，下降5.9%。分地域来看，皖江示范区外资保持较快增速，实际利用外资占全省七成，达95.3亿美元，增长12.3%；从外资来源来看，美洲、欧洲投资快速增长，而中国香港虽仍占据首位，但其增速多年来首次出现负增长，下降0.3%。

在以上背景下，安徽省外资发展特点总结为以下几个方面：(1)制造业是安徽省外资流入的主要领域；(2)皖江示范区是目前为止全国仅有的以产业转移为主旨的区域性发展规划示范区，辐射整个安徽省并对接长三角地区；(3)香港是内陆企业融资的重要市场，同样是安徽省企业外资的主要来源地；(4)在安徽省实际利用外资比例中，美洲与欧洲投资快速增长，英法美意等国的企业想要在中国市场寻找新的增长机遇，纷纷在皖投资建厂；(5)合芜蚌自主创新综合配套试验区(合芜蚌新区)以引导创新资源合理配置为核心，制定以科技创新为主旨的区域品牌，开创了一条具有安徽特色的自主创新道路[7]。

(二)芜湖市复制推广负面清单管理模式的难点分析

芜湖市位于长三角西南部，是重要的港口城市，也是国务院批准的沿江重点开放城市。借鉴上海市自贸区负面清单，2014年11月21日，芜湖市率先实施了《芜湖市企业投资负面清单(2014年本)》，并明确此清单只适用于审批权限在市级及以下的企业投资项目，对于审批权限在国家、省级的企业投资项目，仍按照国家、省核准的投资项目目录执行。

该负面清单涉及农林业、电力、有色金属、建材等16大类、155项产业项目，在建材方面涉及11项条款。对于列入负面清单的投资项目，在原则上是禁止投资建设的；对明确需要投资建设的项目，由所在县、区、开发区提出申请，再由相关部门联合审核商讨后报市政府；对未列入负面清单的项目，按照“非禁即入”的原则实施。此外，芜湖首先提出“告知登记制”的新概念，对负面清单以外的投资项目，其核准、备案均采取告知登记方式，由企业通过填写告知登记表的方式完成。“告知登记制”的提出不仅缩短了市内投资企业的进入时间，而且使得企业投资管理手续更加规范便捷化。

然而，据数据统计，在芜湖市实行负面清单以来，全市实际利用外资金额及其增长率均降至2010年来最低值。借鉴自贸区负面清单实施经验分析其可能的原因，第一，政府简政放权工作落实不到位，可能存在滥用职权的情况。正面清单赋予了政府很大的权力，政府也习惯于用“看得见的手”操控外资市场，而负面清单的实施则削弱了政府的权力，政府转变职能过程较为艰难，很多政府官员不愿放弃手中的权力造成滥用职权的情况经常发生；第二，可能存在制度设计和执行方面的偏差。负面清单管理模式作为顶层设计是我国外资发展和管理的一张理想的“蓝图”，它无法针对不同地区、不同产业进行分门别类的分析，导致实际执行过程存在问题和偏差。

(三)安徽省复制推广负面清单管理模式的难点分析

结合安徽省目前的经济发展状况、外资政策及其发展背景，若在外商投资领域全面实施负面清单管理模式，应该分析借鉴四个自贸区和安徽省芜湖市的先行经验，规避实施过程中的风险和难点。外资领域的负面清单管理模式是制度领域的改革和创新，其推广复制道路艰难且存在诸多问题，以安徽省为例来探讨负面清单管理模式推广复制的难点，对其他省市和地区也具有一定的借鉴意义。

1.政府转型困难。安徽省除芜湖市外在外资领域历来使用的都是正面清单管理模式，虽有芜湖市的先行经验可借鉴，但由于在负面清单制度推广复制的过程中，政府被要求简政放权，工作重心由审核批准转移至监督管理，因此职能转型的同时意味着权利的流失、部门之间利益的重新分配，相应的便会出现一些部门和官员不适应的问题。

2.负面清单与现行政策法规存在冲突。虽然安徽省已在外资领域实施投资项目核准和备案管理政策，但整个外资行业政策法规还是以正面清单为基础。负面清单要求地方政府信息公开，保持高度透明的政策环境，不仅要公布企业投资的相关政策法规，而且对闲置领域需要进行详细说明，这将不可避免的与正面清单下现行政策法规产生交叉与冲突，从而对安徽省负面清单的实施增加了难度。

3.难以界定保护与开放的临界点。负面清单的实施相当于外资领域的“磁石”，大量外资的涌入会对安徽省本地尚处于萌芽状态新兴产业发展产生抑制作用。如今，安徽省战略性新兴产业积聚正呈现良好的态势，合芜蚌国家自主创新示范区正在建设中，外资的“高质量”进入可能会拥有先发优势，增加省内企业进入该行业的难度。如此背景下，界定哪些产业开放或者保护，是由国家层面做出统一标准还是根据各地区不同情况因地制宜，并没有一套完善的标准和法规，这给安徽省实施负面清单带来了困难。

4.外资监管体系不完善。正面清单管理模式下外资的监管主要依靠的是行政手段和行政壁垒，而负面清单管理模式下则要求对外资进入后的实施监督管理，在此转变下，行政壁垒需要大幅度削减，且对事后监管提出更高的要求，安徽省现有政府和企业的外资监管体系并不完善，这必将使其面临着监管“心有余而力不足”的局面。

5.制度设计与执行存在偏差。负面清单管理模式作为一种制度模式，不仅安徽省与其他省份在实施负面清单管理模式的时候存在偏差，其省内各地区政府在实施过程中也将存在理念和理解上的偏差。省内各地区经济发展程度不同，外资政策也不同，甚至存在文化理念的差异，这都将导致实际执行情况偏离预期。如何将负面清单这个顶层设计和省内各地区的产业发展游刃有余的结合起来，是安徽省需要考虑的重点。

三、上海自贸区负面清单管理模式向全国复制推广的对策

上海自贸区“负面清单”的运用是外资管理模式的重大转变，标志着中国在深化改革和扩大开放、促进政府职能转变、制度创新等方面迈上了新台阶。对于2018年全国正式统一实施负面清单，如何在复制上海自贸区经验的同时又探索符合当地实际情况的经济运行模式尤为重要。针对负面清单管理模式在全国复制推广中可能遇到的难点和问题，试提出以下建议：

(一)总结自贸区负面清单经验，完善负面清单质量

短短两年时间，国务院便对负面清单修订两次，频繁的修订反映了我国在制定负面清单方面仍缺少经验。我国应充分评估和总结负面清单在自贸区实施过程中遇到的问题，对2015版负面清单进行认真修订和完善，制定一份稳定的、全面的、透明度高的高质量的负面清单[8]。

(二)组织修订法律法规，规定完备的外资监管体系

首先，针对整个外资体系修订适合我国外资发展的国内法律法规；其次，修订和梳理行业法律法规，充分提取市场主体——企业的意见；最后，借助法律手段促使经济开放与经济安全处于制约平衡的状态，建立综合完备的外资监管体系，加强对外资的事中和事后监督管理，力争在复杂多变的国际投资活动中取得双赢。

(三)结合各省实际情况，促进顶层设计与基层实施的完美对接

负面清单管理模式属于顶层设计的一种制度模式，各地区实施完全相同的负面清单必定会出现顶层设计与基层实情不符的难题。因此，在全国统一推行负面清单的大前景下，一方面外资领域的国内法、行业法律法规应和各地区的实际发展结合起来；另一方面，负面清单的修订实施应结合各省发展情况，提倡各地区发表调整负面清单的建议，增强负面清单的操作性、针对性。

(四)助推政府简政放权，促进政府管理与市场调节相平衡

一方面，政府应适当放开对市场的管制，充分发挥市场力量和市场规律，建设高效透明的行政服务，开辟新的行政管理模式，严格立法和办事程序；另一方面，政府作为“无形之手”应该减少对经济的干预，发挥市场的基础作用，市场能解决的问题交给市场主导解决，而政府主要解决市场无法解决的问题[9]。

[1] 聂平香，戴丽华.美国负面清单管理模式探析及对我国的借鉴[J].国际贸易,2014(4):33-36.

[2] 王新奎.中国(上海)自贸试验区改革的重点：对外商投资准入实施“负面清单”管理[J].上海对外经贸大学学报,2014(1):5-11.

[3] 张相文，向鹏飞.负面清单:中国对外开放的新挑战[J].国际贸易,2013(11):19-22.

[4] 荆林波，袁平红.中国(上海)自由贸易试验区发展评价[J].国际经济评论,2015(5):78-99.

[5] 周汉民.我国四大自贸区的共性分析、战略定位和政策建议[J].理论视野,2015(8):36-46.

[6] 蒋晓岚，孔令刚.“十三五”时期的新挑战、新机遇与新战略——以安徽为例[J].区域经济评论,2015(1):18-22.

[7] 张亨明.国家级自主创新试验区发展存在的问题及对策建议——以“合芜蚌”自主创新综合配套改革试验区为例[J].理论探讨,2016(2):97-100.

[8] 刘彦谡.刍议中国(上海)自贸区负面清单的透明度问题[J].上海金融学院学报,2016(1):13-22.

[9] 卫志民，关园.实施负面清单管理模式的难点与对策——以中国(上海)自由贸易实验区为例[J].理论视野,2015(3):31-34.

责任编辑：刘海涛

The Difficulties and Countermeasures of the Negative List Management Model of Shanghai FTA to the Whole Country—— Taking Anhui Province as an example

Zhao Lu, Yang Zhiyuan

Under the background of the implementation of the unified market access negative list system since 2018, combining the implementation status of Shanghai Free Trade Area, this paper takes Anhui Province as the research subject to analyze the difficulties of replication and promotion of the negative list management model to the whole country. The study shows below: Firstly, there is no adaptation of the government in the transition, and there is a conflict between the negative list and the existing policies and regulations. Secondly, under the imperfect supervision system of foreign capital, how to correctly define the boundaries of opening and protection is important. Last but not least, there is deviation between the design and implementation of the negative list. Based on the conclusions, the paper puts forward some policy suggestions with replication and promotion of the negative list management model.

negative list management model; FTA; replication and promotion

F752

A

1673-1794(2017)03-0013-05

赵璐，安徽财经大学国际贸易学专业硕士生，研究方向：服务贸易、全球价值链；杨志远，安徽财经大学国际经济贸易学院副教授(安徽 蚌埠 233030)。

国家社科基金项目(13CJY093)；安徽财经大学研究生科研创新基金项目(ACYC2016030)

2017-02-16