乡村旅游用地相关法律问题探析

黄麟

摘 要 随着我国社会主义现代化建设和乡村城镇化建设步伐的加快，社会主义新农村建设、乡村城镇化建设受到地方政府和公众的关注和重视，为推动乡村旅游项目开发，国家逐步将农村土地流转合法化，保障农户权益，出台相应乡村旅游新政策，为农民或返乡人员带来发展的契机。但随着旅游经济发展，乡村旅游发展中出现了许多法律问题，引发一系列违规用地、破坏土地资源，不利于乡村旅游项目的开发和管理。为了更好地运用土地政策，加强对乡村旅游产业发展的引导，促进乡村旅游产业健康发展，集中梳理了当前乡村旅游用地中存在问题，并在此基础上提出相应对策。

关键词 集体土地；乡村旅游；法律规制

中图分类号：F592；F301 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.06.038

作为社会主义新农村建设和乡村城镇化建设的重要组成部分，乡村旅游开发引起了政府的高度重视，也引发了民众的关注。2009年，全国旅游工作会议报告提出，乡村旅游已成为乡村经济的重要组成部分。乡村旅游业是农业和旅游业的交叉产业，与农村集体土地密不可分。为推动旅游项目开发，国家逐步实现农村土地流转合法化，保障农户权益，出台乡村旅游新政策，为农民带来发展契机。但随着市场经济发展，农村集体土地在参与乡村旅游项目开发过程中也产生了诸多违法问题，如政府违法征地，旅游开发企业和村民等主体违法占地、违法用地，破坏了生态环境，导致土地资源浪费，造成土地市场秩序紊乱，使法律纠纷层出不穷。

1 乡村旅游用地的概念及属性

乡村旅游项目开发地点在农村，必然涉及农村集体土地，因此，在分析乡村旅游项目用地之前，有必要阐述农村集体用地以及集体建设用地使用权流转的基本含义。

在我国法律体系中，《宪法》及《土地管理法》等法律确定了集体土地的内涵，并规定了集体所有土地的范围。《土地管理法》第2条、第8条规定：我国土地所有权分属于国家和集体，国家所有和集体所有构成我国土地的二元体制。农村集体建设用地是指农村集体所有的非农业建设而用的土地，这里的集体，专门是指乡（镇）、村、村民小组等农村集体经济组织。《土地管理法》第43条规定：农村集体建设用地可以分为宅基地、乡镇企业建设用地和乡（镇）村公共设施公益事业建设用地。

在土地所有权与使用权相分离的理论指导下，农村集体建设用地使用权也可以相应地从该土地的所有权中分离出来。农村集体建设用地使用权是指自然人、法人或者其他非法人组织以非农业建设为目的，对集体所有的土地享有占有、使用、受益的权利。迄今為止，我国法律对集体建设用地使用权还没有统一的定义，《物权法》第三编用益物权将农村集体建设用地使用权纳入其中。可见，我国法律对与建设用地使用权，无论是国家所有还是集体所有，均有明确定性，农村集体建设用地使用权属于用益物权范畴。

乡村旅游项目的发展是农业和旅游业的结合，农村集体建设土地作为乡村旅游发展的基础，对乡村旅游发展有着重要意义。但目前国家法律尚无“乡村旅游用地”的法定概念，《全国土地分类（试行）》和《土地利用现状分类》也没有对旅游用地作出明确区分，对乡村旅游用地也未涉及。

从有关政策规定和各地实际情况来看，笔者认为，乡村旅游用地是指在农村能满足旅游者游览、休憩、观点和休闲目的，并能为旅游者的旅游活动提供一系列场所、服务和设施的土地。在土地用途上，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型；在建设用地中，包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通和公园绿地等多种类型[1]。乡村旅游用地政策分散于其他行业之中，既缺乏系统性，也存在一些领域政策不明的问题，导致各地出现借乡村旅游项目开发进行违法用地等活动层出不穷。

2 旅游项目开发中存在的土地违法行为

近年来，由于我国城市人口增多，污染严重，使城市居民增添了对环境优美的农村的向往，乡村旅游成为越来越多人追求的新兴休闲方式。但面对乡村旅游项目开发获得的巨大利润，政府、开发商、农民等主体为分享利益，违法流转土地、盲目开发土地，导致土地利用效率低下，土地资源不可持续，土地市场秩序紊乱。

2.1 政府的违法行为

政府是土地的监管者，承担着土地规划、土地利用监管等责任，中央政府每年发布的文件中，土地问题总是被摆在重要位置。但由于乡村旅游开发项目能为地方经济带来较高的增长点，使原本贫穷落后的农业化乡镇得到飞速发展，给地方政府创造政绩，加之我国法律对土地征收中的“公共利益”目的没有明确的界定，因此部分地方政府为保障“公共利益”行使土地征收权，使旅游资源国有化，声称开发乡村旅游项目是为了促进新农村建设、提高社会文化水平，但旅游项目开发后，其经济利益却远高于社会文化价值，“公共利益”成了政府违法征地、流转土地的温床，造成“公地悲剧”“飞地化”现象[2]。

部分地方政府未经法律程序非法买卖土地、以租代征等现象严重。地方政府随意圈地、征地、批地以扩大乡村旅游项目的规模，规避土地招标拍卖程序，使土地流转形成隐形市场[3]。政府通过廉价的征地补偿费和高额的土地价格之间的剪刀差赚取了大量财政收入；开发商入驻乡镇带来的经济利润又相当可观，再次为政府创收，提高政绩。腐败官员通过权力寻租获得暴利，而受损的只能是失地农民。

2.2 开发商的违法行为

随着乡村旅游这种新兴旅游方式在我国迅速发展，加之中央政府给予乡村旅游财政补贴、税收减免等一系列优惠政策，以促进新农村发展；地方政府的土地监管又相对宽松，有着充足经济实力的乡村旅游项目开发商虽然与土地没有直接关系，但企业与地方政府、村民、村集体组织因为土地利益联系在一起，开发商成为乡村土地利用中一个重要的违法主体[4]。

一些开发商打着开发乡村旅游项目的名义，进行建设乡间别墅、豪宅等商业房地产活动。这种行为使国家层面的政策无法得到落实，农村集体土地流失，也破坏了传统村落原有的风貌，使洋房、豪宅在农村显得不伦不类，阻碍了“美丽乡村”建设。

在经济环境良好、政策利好的条件下，大量开发商涌入农村，以发展旅游为目的取得土地，然而金融状况的起伏不定使一些企业资金链断裂，没有充足的资金进行土地开发。在这种情况下，开发商可能会选择将土地闲置，待时机成熟再高价倒卖给新的开发商，从中赚取价差，这种恶意抬高土地价格的行为严重破坏了土地市场秩序。

2.3 村民的违法行为

村民与土地密切联系在一起，村民主要分为两大类：自己进行开发经营活动的农庄主；将土地流转给开发商开发旅游项目的农民[5]。由于村民文化素质普遍偏低，法律意识淡薄，加之受到利益驱动，在土地流转市场中扮演着经济人角色，这使得村民不仅是乡村旅游开发的直接受害者，同时也是违法行为的实施者。

相较于普通农民，农庄主的资金更为雄厚，拥有大块土地进行农家乐、休闲农庄等旅游项目开发。为了避免程序性审批的繁琐，并获取更大利益，许多农庄主在未经政府审批的情况下，或在自家前宅后院扩建房屋，或在原有房屋上违章加盖，开设农家乐餐馆、乡村旅舍等。而经济能力较差且家中宅基地有限的农户则只能将土地流转给旅游开发商，获取少量收益，农民之间收入的贫富差距也造成了不稳定因素。此外，进城务工或急需用钱的农民很可能与开发商勾结，将宅基地高价流转，以获得一笔可观的收入。

3 农村土地参与旅游开发存在法律层面的障碍

3.1 土地产权模糊

我国农村集体土地的所有权属于农村集体，但“集体”这一概念涵盖了村民小组、村委会、农村集体经济组织等多个利益群体，导致集体土地产权主体多元化。但主体多元化并不意味着农村土地就受到了多方主体的保护，相反，责权不分使农村集體的主人翁意识降低。小规模分散经营使土地开发成本高、土地利用效率低，难以形成大规模的产业化经营。造成经营方式分散的实质性原因是土地使用产权不明晰，土地产权未适应现代化发展，乡村旅游业的产业化、规模化，土地利用的集约化，与土地制度之间的存在现实矛盾，农业现代化发展对传统的以家庭为单位的土地经营模式提出了挑战[6]。

从表面上看，土地所有权主体多元化是土地权利分属于多个主体，但实质上却导致了各个主体权利的残缺。事实上，农村集体土地的最终支配权属于政府，农民虽然与土地直接相连，但在乡村旅游开发中却无法占据主导地位。农民在土地参与旅游开发中的话语权很小，这体现在对土地的处分权和收益权都受到一定程度的限制，而与土地并无直接联系的地方政府和开发商，却对旅游开发用地的处分和收益拥有发言权，造成实质上的权益不平等。

由于房屋产权不明晰，农户可能避开政府审批，违法扩大土地规模，进行旅游项目开发。乡村旅游经营者向农村集体经济租赁、承包或村民合作联营等方式获取土地，有的未经土地转用审批程序，擅自改变土地用途，建设旅馆、饭店；有的虚报谎报实际经营内容，打着乡村旅游建设名义，建设房地产项目。除农户外，村委会也可能以自身名义擅自出租、出让、转让土地。这些都使乡村旅游发展受到明显的制约。

土地产权模糊也导致收益分配不公和违法责任追究不明确。如果乡村旅游经营状况良好，获取收益颇丰，农户、农民集体甚至地方政府可能会为收益分配问题产生纠纷；如果旅游开发出现问题，上级政府要对违法用地进行责任追究，需要分担风险时，多方利益主体又会争相推诿责任。因此，旅游用地的确权是首先需要解决的问题。

3.2 与农村旅游用地相关的法律制度缺失

要充分发挥旅游用地价值，实现乡村旅游资源可持续发展，就要合理配置土地，这需要保证各种土地权利健全且有序合法流转。

目前，我国农村土地的使用和管理受到地方政府和农业等多个部门的管辖，但在乡村旅游用地开发中却无法形成合力进行严格监管，中央政府也无法通过绩效考核方式对地方的农用地、耕地保护作出指标化的评价。中央政府希望通过土地资源合理分配，实现土地利用的经济、社会、生态综合效益最大化，然而，地方政府为提高政绩、增加地方财政收入，往往会借公权力与农民集体争夺土地权力，或以租代征，变相将土地收回，或与房地产开发商达成背后交易，违法流转土地，进行旅游商业开发，从中获取利益。法律对农村集体土地的征收和乡村旅游用地的规定都不明晰，为地方政府滥用征收权提供了温床。缺乏法律制度的保障，使政府和开发商都在乡村旅游的土地市场中大有可为空间。

3.3 乡村旅游用地市场不健全

由于地方政府在征收农村集体土地时，仅给予了农民少量补偿，但在改变土地用途进行旅游项目开发时，却高价将土地流转给开发商，中间巨大的剪刀差使地方政府和旅游开发商都从中获取暴利，但这种行为却极大破坏了旅游用地的市场秩序。乡村旅游开发中除了正规流转市场外，还存在隐形市场，征地补偿制度的不合理使部分农民规避法律程序，绕开地方政府的合法渠道，直接与开发商进行土地交易，但农民法律意识淡薄，在与开发商签订土地流转合同时常常处于被动地位。农民在土地交易中想要发挥主动权，保障自身合法权益，但却常常因为不合法流转土地、与开发商签订了虚假合同等，得不偿失，既失去了土地，又无法从旅游项目开发中获益[7]。

中国农村的土地市场仍然只是雏形，农民保守的观念，农民集体的利益导向以及政府的强制力参与使得土地流转大部分是自发行为或行政行为，更谈不上通过集体土地流转来促进乡村旅游业开发和经济发展。农户在土地流转价格中处于弱势，乡村土地的旅游开发的真正价值无法实现，因此乡村旅游用地市场发展有待健全。

4 促进农村集体土地参与旅游开发的法律建议

4.1 完善土地产权

为使农民获得在土地承包经营中的相应收益，政府首先要确认完善土地产权。政府要强化农村集体土地的物权性质，落实农村土地确权登记发证工作，明确农民和农村集体在宅基地、公益性用地以及经营性建设用地方面的权利，严格分等定级土地，将土地类别指标化。其次，应履行自己的职能，切实解决农户土地产权归属不清晰的问题，完善土地产权，实行户籍建设规划。如果地方政府有因旅游开发而征收土地的行为，则应根据农用地补偿法的相关规定对农户进行补偿，如果农户与农村集体之间因旅游用地发生产权纠纷，地方政府应履行其职能核实并确认产权归属；在政府调解无效的情况下农户可以付诸法律途径对具有争议的土地产权进行确权。

4.2 制定农村旅游用地专项及配套法律制度

现阶段，政府在乡村开发建设中处于主导地位，政府制定严苛的规章制度限制土地流转，势必对乡村旅游发展产生不利影响。

首先，目前政府绩效考核中经济指标评价占据很大比重，导致了许多地方官员一味注重经济发展，忽略对乡村土地环境的保护。因此，笔者认为，应将土地保护和乡村旅游的可持续发展纳入基层政府政绩考核的标准中，提高地方官员对土地保护的重视程度。此外，中央政府要加强对土地利用的监管，尤其是在改变土地利用方式方面，应严格监督审批[8]。在《宪法》中，应严格界定“公共利益”的范围，在法条中可以列举出政府征收土地的目的，以限定政府的征地行为，对经营性用地和公益性用地作出明确区分，避免将农用地和耕地用于旅游业承包经营。

其次，在《土地管理法》中可适当提高现行的征地补偿标准。随着经济发展、人均收入水平提高，现行的征地补偿费用对于农民来说微不足道，难以维持农民未来生活需要，而乡村旅游开发所获取的利润又相当可观。考虑到改变土地利用类型后土地的增值收益，应增加对农民的补偿，以更好地稳定农村社会秩序，为乡村旅游开发提供坚实后盾。我国目前还没有乡村旅游用地的专门法律，应尽快制定《农村旅游用地法》，对农村旅游用地的概念、范围、分类以及流转作出法律明文规定，减少各个利益主体钻法律空子的机会，使乡村旅游用地市场向规范化、法制化发展。

在政府在出臺推动乡村旅游发展的政策基础上，应制定配套的法律，规范旅游用地行为。目前，农村土地在农民社会保障中十分重要，这使农民生产生活过于依赖土地。只有制定了《农村社会保障法》等配套法律，才能切实保障农户在旅游用地流转中获得的基础收益，并对不法侵权导致农户在土地被征收或流转后无法获得补偿的行为予以司法追究。

4.3 建立农村旅游用地市场

现有的农村旅游用地市场存在诸多问题隐患，如虚假合同条款、不规范的中介流转、非法主体转让、行政权过度干预等。在土地市场中，农民的文化程度和权利意识都处于弱势，行政权的违法干预使得农户被迫失地，或无法自主选择土地流转的对象，造成农户因乡村旅游开发而损失了利益，加剧农民对政府和司法机关的不信任，有损公权力的威信，也有损法律的权威。因此，有必要通过现有的法律框架对不健全的农村旅游用地市场进行规范，同时也要注重对政府权力的监督与规范，防止行政权干预司法公正。对于不规范、不具备合法土地承包经营资格的开发商要进行主体资格审查，优化市场环境，取缔非法企业，维护受损农民追偿的权利。此外，应该规范签约合同的基本内容，如农户收益、土地流转期限、第三方见证人（可以是政府、司法人员、公证律师等）、土地流转税费等。

政府部门要对参与农村旅游用地流转的中介机构进行资质审查和信息登记，同时中介机构需要在农户与开发

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商企业之间进行有效的信息互换与交流，为农户提供完整的信息资料，尽可能做到交易双方信息对称。法律条文也应对中介机构的介入进行必要的行为规范，形成三方合力之势，在法律的框架下完善旅游用地的市场规范。

5 结语

本文对农村集体土地参与乡村旅游项目开发中的法律问题进行探究后，分析认为，由于土地产权模糊、与农村旅游用地相关的法律制度缺失以乡村旅游用地市场不健全，导致土地流转产生法律纠纷，阻碍乡村旅游的发展。站在法律人的视角，从政府角度出发提出相应法律建议，如应完善土地产权、制定农村旅游用地专项及配套法律制度、建立健全公平公正的旅游用地流转市场等。

乡村旅游发展为促进土地流转、推动土地制度改革提供了动力，同时土地政策的变革也给乡村旅游的和谐发展提供了政策保障。但在实践乡村旅游开发的路途中，土地问题是一个拦路虎。解决了农村集体土地在乡村旅游项目开发中的法律障碍，对土地流转采取规范化、合法化措施，才能使乡村旅游业更加蓬勃发展，农村城镇化道路越走越好，社会主义现代化建设欣欣向荣。

参考文献

[1]巴华蕊.农村土地流转为旅游用地的法律问题研究——以郑州市金水区马渡新农村建设为例[D].西安：西安外国语大学，2012.

[2]郭凌，黄国庆，王志章.乡村旅游开发中土地流转问题研究[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2009（5）：85-91.

[3]胡晓琴.乡村旅游开发中违法用地问题研究[D].浙江：浙江工商大学，2008.

[4]洪增林.我国集体土地流转系统研究[M].北京：科学出版社，2008.

[5]王德刚，田芸.乡村旅游开发土地流转模式实证研究——对山东省三个典型案例的评析与建议[J].山东经济，2010（1）：131-135.

[6]王德刚.土地整合战略——乡村旅游土地流转模式研究[M].济南：山东大学出版社，2010.

[7]吴冠岑，牛星，许恒周.乡村旅游发展与土地流转问题的文献综述[J].经济问题探索，2013（1）：145-151.

[8]马勇.新农村建设中乡村生态旅游的法律保障问题探析[J].农村经济，2016（6）：53-54.

（责任编辑：赵中正）