PPP模式下棚户区改造项目融资研究*

张海珍，张如玉

(1.安徽财经大学;2.安徽农业大学)

PPP模式下棚户区改造项目融资研究*

张海珍1，张如玉2

(1.安徽财经大学;2.安徽农业大学)

棚改项目是一项重大的民生工程，因此可能面临资金不足的问题.针对此问题，对棚改项目引入PPP模式进行研究.以蚌埠市为例，首先梳理了蚌埠市棚改项目的进程，然后从不同方面探究了蚌埠市棚改项目引入PPP融资模式的必要性及可行性.其次设计了蚌埠市棚改项目的PPP运行模式.最后对于完善棚改项目的PPP模式提出了相关的建议.

棚改项目;PPP模式;必要性;可行性;政策建议

0 引言

棚户区是指由于历史因素，城市中结构简陋、人均居住面积小、平房密度大、使用年限久远、房屋质量差、居住环境差的房屋集中的地方.随着改革开放由于资源缺乏和一些政策性的原因使得这些居民的住房问题没有得到相关的重视.而这些工人大都已经失去了劳动的能力，碍于自身经济条件的约束，他们不得不住在这种基础设施不完善，交通不便利、房屋隐患大的房屋里，由此形成了一个个城中村［1］.2015年，李克强总理在考察国家开发银行时两次要求任务“加码”，棚改要进一步加强地下管网等“大配套”建设.新一轮棚改的热潮已经来临，然而棚改项目中的资金问题仍然是需要亟待解决的问题.将PPP这种公私合营的融资模式引入棚改项目中具有重要的意义.

1 蚌埠市棚改现状

蚌埠市作为安徽省最大的老工业基地，居住人口集中，但是基础设施长期不足，随着城市进程的不断加快，棚户区内居民生活不便，棚户区内破旧不堪的房屋也影响着城市的风貌.蚌埠市政府在推进棚户区改造项目中倾注了大量的心血.2009年，蚌埠市有棚户区127个，应拆迁面积为758万m2，2010年在蚌埠市市委、市政府的关怀下，棚改项目得以顺利进行，到2014年全市已完成棚户区改造数为153个，完成安置房建造约为631.2万 m2.城市人均住房面积2014年较2010年相比，提高了16.1 m2.2014年，蚌埠市新一轮棚户区五年改造规划编制完成，新一轮大规模棚户区改造序幕已经拉开，计划改造棚户区200万m2，争取在2016年率先完成集中连片棚户区改造.

2 棚户区改造项目PPP模式的必要性

棚户区改造作为政府的一项重大民生工程，对项目资金的要求是巨大的.虽然说政府有相关政策的扶植，但是对于这项浩大的民生工程来说还是不够的.因此资金的约束要求政府必须走出去，与企业合作共同完成这项工程［2］.

2.1 PPP模式有利于拓宽项目的融资渠道

近年来各地政府响应中央号召，如火如荼地开展棚户区改造这一民生项目.资金是摆在我们面前亟待解决的问题.虽然各地政府也加大了在棚改项目中的财政支出，然而对这样浩大的项目而言，仍然是杯水车薪，治标不治本.而PPP模式的引入，有助于民间资本注入民生工程，解决棚改项目中资金不足的问题，为社会福利事业注入新鲜的血液.其次在棚改项目的管理和运行中，民营企业与政府的结合也可以发挥各自的优势.

2.2 有利于分散风险

在棚户区改造项目中引入PPP模式，表明在项目的初始阶段便可以引入民间资本参与到项目的建造中.这意味着政府不需要通过发行公债来弥补棚改项目资金的不足，也意味着政府不会面临违约或者赤字的风险，也保证了政府在其他项目上的运行不受干扰，将政府在棚改项目上的违约风险降为零.此外，通过招标确定的民营企业，自身在企业管理、项目建设中必然有其优势，因此民营企业加入棚改项目中，其专业性必然能够大大降低棚改项目建设中的种种风险.此外，这种双方共同监督的合作模式，使得棚改项将以更高的效率运行.两部门依靠自身优势，减小或分散了棚改项目中的风险.

2.3 PPP模式充分发挥政府和民营部门的比较优势，实现双赢

在传统的棚改项目中，政府的优势是能够从宏观层面整体把控棚改工作的规模和布局，依靠政府的财政收入或是政府信用推进棚改项目，但是政府的劣势在于政府毕竟不是民营部门，民营部门归根结底还是商人，利润最大化是其终极目标，有着较强的经营效益与管理水平，因此与企业相比政府的劣势在于项目的运营效率较低.而对于民营部门来说单个的民营部门资金有限，而且在贷款方面不具有优势.但是当棚改项目引入PPP之后，政府将棚改项目转交给民营部门负责，给予其相应的政策优惠，不仅可以促进棚改项目的高效运行，对政府也好处多多.

2.4 有效防止腐败

棚改项目作为蚌埠市一项十分庞大的惠民工程，需要依托一笔巨大的资金.但是若仅仅是政府主导的话，那么在招标过程极易发生腐败，而且通过非常方法“中标的企业”需要在招标环节发生一些特别费用.前期的高额成本与企业利润最大的理念是相悖的，为了不负盈亏，在项目建设中可能会出现“豆腐渣”工程，这样不能保障房屋的质量.但是引入PPP这一模式之后，由于政府与企业之间是合作关系，共同承担风险，分享利润，双方会形成一种相互制衡的机制.因此棚改项目引入PPP模式有效的减小了民营部门的道德风险以及政府的腐败现象.

3 棚户区改造项目PPP模式的可行性

3.1 有利的政策导向

棚户区改造是一项惠民的民生工程，在辽宁棚改取得成功之后，随即中国政府在全国范围内推广棚户区改造项目.要想实现社会资金的最优配置，政府必须出台更多的优惠政策吸引民营企业加入棚改项目中.近几年政府在住房保证性的财政支出增幅十分明显，如图1所示.

图1 保障性支出统计图

由图1可以看出，自2009年至2014年地方政府在住房保障性方面的财政支出越来越大，表明了政府要将棚户区项目进行到底的决心.因此在这样有力的政策引导下并且结合PPP模式的优点，最终将可以顺利推进PPP模式在棚改项目中的运用.

3.2 稳定的投资回报

为了说明投资回报问题，进行仿真分析.假设政府通过招商可以找到满足条件的PPP模式下的私营企业.假设融资结构为RD/RE=2/3，即K=0.4.衡量一个项目是否具有投资必要的方法有很多，如净现值法，内部收益率法等.该文采用净现值法测算，在棚改项目中主要涉及的指标有初始投资资本金C，增长率g，贴现率r，以及资金回收年限n.经过查阅相关资料和咨询有关专家，得到蚌埠市棚改项目各指标的相关数据为C=150亿元，g=6%，r=13%，n=30.将数据代入公式(1)中，在EXCEL中求解得到:

由于其净现值大于零，这意味着企业和政府通过PPP模式进行棚改项目从长期来看是有一个稳定收入的，因此无论对于企业还是政府来说均是有利可图的，对PPP模式下的棚改项目能够顺利运行起到支撑作用.

3.3 具有良好的运作基础

其他地方PPP模式下的棚改项目的成功经验为蚌埠市PPP模式下的棚改项目提供了一定的理论基础和参考价值.比如河南省焦作市，该市自2010年引用PPP融资模式进行棚户区改造，政府只投入引导资金2.28亿元，就吸引社会资金20多亿元，真正发挥了政府财政资金的乘数效应，解决了治理棚户区改造的资金瓶颈，同时也使参与的社会资本方获得了相应的投资回报［3］.

4 PPP模式的运作流程

由政府小比例出资，由参与企业主要出资设立一个SPV(主办企业);由政府通过商业银行向SPV发放委托贷款，也就是将政府在国开行的贷款转移到企业当中，这样企业可以得到贷款的政策性优惠;然后商业银行向SPV提供信贷便利和信贷协议等，当项目资金缺乏时，由商业银行向项目进行融资.在项目开展过程中，由政府部门向企业提出项目的相关要求，同样的，企业向政府提出自身的利益诉求;由商业银行对项目进行财务计算并提供贷款承诺等信贷便利.协商达成一致后，由政府、参与企业以及商业银行三方签订PPP合作协议，由政府部门委托专业团队监督项目进度及项目质量;由商业银行监督项目资金使用情况并定期做出财务分析，为项目计划的调整提供依据.在模式设立初期，政府，企业，商业银行三方需要就利益分配和义务承担方面协商一致，并签订具有法律效力的正式协议.当项目过程中出现预期外的情形时，需要三方共同商议进行计划的修订.

5 政策建议

针对PPP模式，提出以下政策建议:(1)合理的风险共担和利益分配机制:在项目运行过程中会产生这样或那样的风险，政府和企业作为合作的双方，自然要明确双方的风险分担机制，否则由于产权不明晰会导致效率低下的问题.对于政府而言其主要承担的风险有法律风险、政策风险等.而对于企业而言，在项目建造过程中一些不可抗力的灾难而造成的损失，此外企业应当为房屋的质量提供保障.因此政府和企业要通过不断的沟通最终达成一个双方均可以接受的利益分配机制.(2)设立政府PPP融资资金:政府可以通过使用财政资金设立专门的PPP项目资金，PPP基金主要是在项目的初期为项目提供资金的支持.政府可以通过发行地方债券等形式引入民间资本，然后将PPP资金提供给资金不足的企业，通过引入民间资本这样可以起到杠杆作用.(3)有效监管:在政府与企业的合作中，政府的有效监管是十分具有必要的.任何一个企业最终目的是为了实现其利润的最大化，在项目中可能会不择手段为自身创造利润，极易发生道德风险.因此在这样的背景下，政府必须加强监管，明确相应的处罚机制，保障棚改项目能够顺利有序地进行下去.(4)完善相关法律:政府部门需要制定完善的法律法规，使私人部门的利益得到有效保护.因为PPP项目通常前期的投资很大，而取得收益的周期也长，具有不确定性.只有当私人部门认为自身利益能够得到有力的保障，才会踊跃参与，并带动更多的社会资本加入到PPP项目中.

［1］周津.PPP模式在棚户区改造项目中的应用探究［D］.重庆大学，2015.

［2］刘莉，王萌，于萌.棚户区改造中PPP项目模式探析［J］.山东工业技术，2015，24:220.

［3］冯从敢.利用PPP融资模式参与棚户区改造项目的必要性和可行性研究［J］.安徽商贸职业技术学院学报:社会科学版，2016(02):52－54.

［4］代雨秀.PPP模式下的棚户区改造政治风险评估研究［J］.商，2016，22:52－53.

［5］冯从敢.棚户区改造项目PPP融资模式解析［J］.行政事业资产与财务，2016(19):89－90，88.

The Research on Financing of Slum Upgrading Project under the PPP Mode Housing Areas

Zhang Haizhen1，Zhang Ruyu2，
(1.Anhui University of Finance and Economics;2.Anhui Agricultural University)

Slum upgrading project is a major livelihood project，the problem of insufficient funds is faced.Aiming at the problems，the research on the slum upgrading project are analyzed under the PPP mode.Based on Bengbu as an example，the Bengbu Slum upgrading process of the project is combed，and then the Bengbu Slum upgrading project is explored from different aspects the necessity and feasibility of introducing PPP financing model.The second，the PPP operation mode of Bengbu Slum upgrading project are designed.The last，related Suggestions of the PPP model is put forward for perfecting Slum upgrading project.

Slum upgrading projects;The PPP mode;Necessity;The feasibility;Policy Suggestions

F299.27

:A

:1000－5617(2017)01－0060－04

(责任编辑:李家云)

2016－11－12

*国家自然科学基金(11601001);国家大学生创新创业训练计划(201610378056)