黑飞不止！谁来监管无人机？

寇佳丽

从第二次世界大战到今天，无人机经历了军用到民用的演变，无论是播报新闻还是高空拍摄，它功不可没。科技应用到生活，其中的便利不言而喻。不过，当无人机为航空安全、个人隐私带来损害的时候，面对滞后的法律规范，我们又该如何应对？

顶风作案令人唏嘘

提起无人机，人们眼下最容易想到的大概就是成都双流机场的无人机“黑飞”事件。

自2017年4月14日起17天内，成都双流机场已经发生9起无人机“黑飞”扰航事件，造成超过百架航班备降、返航或出港延误。4月20日，四川省公安厅召开新闻发布会，通报无人机扰航事件，并明确表示，对于无人机的扰航行为，一经发现将会对相关人员追究刑事责任。

令人震惊的是，“黑飞”问题不仅没有因为公安部门的介入而消失，反倒愈演愈烈。4月21日、26日、27日和30日，成都双流机场再次相继出现无人机“黑飞”，而就在五一劳动节当天，“黑飞”也出现在了云南昆明长水国际机场。

“无人机‘黑飞是指违法、违规使用无人机的行为，包括无驾驶证飞行、净空区域飞行、未获得许可飞行、超出飞行区域飞行等。”北京盈科律师事务所股权合伙人叶庚清律师在接受《经济》记者采访时这样说。

对于在民用航空机场“黑飞”的行为，叶庚清表示，国内目前可以适用的法律规范主要有《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人机驾驶员管理暂行规定》等。不过，他同时告诉《经济》记者，不恰当地使用或操作无人机，并非只有在机场才会造成对他人权益的侵害。

今年2月中旬，安徽农业大学经济技术学院磨店校区女生宿舍楼外在夜晚时分出现无人机。2月15日晚上9点左右，五楼的女生在阳台发现闪烁着灯光的无人机。被发现后，无人机不仅没有撤离，反倒飞近阳台，在被驱赶时才急速上升，离开了现场。

“大家很愤怒，也吓坏了，当时窗帘都没有拉上，无人机如果真在偷拍，一定可以得逞。”一位当事女生如此回忆。尽管她们事后向学校保卫科报案，当地派出所也进行了备案，但无人机拍到了什么、机主是谁，大家仍旧一无所知。除了加强自我防范意识，这些有着不愉快经历的女生似乎也找不到更好的办法。

葉庚清指出，利用无人机偷拍的行为涉嫌侵犯他人隐私权、违反民事法律规范。不过他同时强调，针对无人机不法飞行造成的损害，国内暂时没有统一规范。

“如果无人机‘黑飞发生在机场，就按照民航的相关规范来约束，如果它侵犯个人隐私权，就按照民法规定来处罚，如果它损害的不是个人权益而是公共利益，也可能根据《治安管理处罚法》或者其他法律规范处理。”例如，2015年4月，北京市平谷区人民法院就将一起无人机“黑飞”案认定为以危险方法危害公共安全罪。

“黑飞”不止的当前，加强有关无人机的针对性立法是不少业内外人士的主张。然而，从成都双流机场无人机屡次扰航事件看，我们似乎并不缺乏“处罚端”的法律规范，而是缺乏事前“监管端”的应对机制。毕竟，双流机场无人机“黑飞”的幕后黑手到底是谁至今仍然是个谜。

无人机如何实现“白飞”

民用无人机起步较早的美国，两年前就针对小型无人机推行实名注册制度。

2015年12月，美国联邦航空局开始对小型无人机实行实名注册，确保能够追踪到不遵守安全飞行规则的小型无人机持有者，从而保证航空安全和公民个人权益。根据实名注册制度的要求，重量在250克到25千克之间的无人机均属小型机范畴，必须进行实名登记，注册者需一次性提供个人姓名、邮件和家庭地址，一次注册的有效期为3年，每次注册均需缴纳一定费用。

与之相比，中国无人机的监管现状比较“惨烈”。中国航空综合技术研究所无人机系统研究室主任舒振杰曾在2016年12月的第四届中国网络视听大会无人机高峰论坛上表示，当前中国无人机规模超过2万架，但全国范围内，拿到无人机驾照的持有者仅有一半，因此另一半无人机只要动身就是“黑飞”。

舒振杰在接受《经济》记者采访时表示，想要让无人机从“黑飞”转向“白飞”，需要多渠道综合治理。

非常重要的一点是建立监管系统。“无人机种类繁多，重量大小各异，它覆盖了全社会、全行业，不是只涉及军用和民用两大领域，应该根据不同体系建立区分类别的监管系统。因此，个人消费类无人机可以由公安部门监管，行业级无人机由行业主管部门监管，国家所有的无人机归武警等专门部门监管。”比如，电力巡线的无人机由电网管理部门负责，农林植保的无人机归农业林业部门负责。

为与上述监管对接，从产品技术角度看，无人机产品标准中必须具有身份识别功能。舒振杰指出，这意味着无人机和持有者需要实现注册登记、向监管系统通报身份、支持流通和报废注销等多功能。

当然，不是严加管教就万事大吉。2017年2月，美国联邦航空局发布报告显示，2016年2月至9月，飞行员、空管人员、执法人员和市民报告1274起疑似无人机接近飞机事件，而2015年同期这一数字为874。数据显示，2016年到2021年，美国境内的无人机数量将出现跳跃性增长，其中爱好者操作的小型无人机数量将从约110万架增至350万架，届时，无人机操作人员或许会从2016年的2万人增长为近40万人。

因此，宣传航空文化，敦促无人机操作者严加自律，提高全民对无人机使用的安全意识，也非常重要。而军事场所、涉密场所和机场等，都应该构建无人机电子围栏，主动防范潜在安全隐患。

有规矩才有行业发展

从成都双流机场无人机“黑飞”扰航引出的热点讨论，主要集中在对无人机的监管上，当然，也有一些视角独特的声音指出：“黑飞”屡禁不止，水很深，或许是利益相关方有意为之，意图将无人机的危害带入公共视野，从而打击国内无人机产业。

不可否认，无人机就像是春风里的野草，在温润的环境中自由自在地生长了几年。从全世界来看，中国的无人机企业已在国际市场占据主要位置。树大招风自然不假，不过监管真的会打击无人机产业吗？

艾瑞咨询数据显示，我国无人机市场已经进入成长期，小型民用无人机市场规模高速增长，产品服务类型日益丰富，并且出现大疆创新、零度智控等业内技术领先企业。技术和产品的成熟也使得无人机应用和配套服务越发丰富。预测显示，国内无人机市场规模到2025年将超过700亿元人民币。

这些足以说明，无人机已经走过了“肆意生长”的阶段。舒振杰对《经济》记者强调：“无人机行业本来就是趁着监管较少发展起来的，如今走过了这一阶段，下面也应该进入监管加强的环节了。一方面，较高水平的监管可以积极推动产品进步，另一方面，无人机产业门槛较低，更多监管能够带来整个行业的规范发展，改变混乱的现状。”

退一步讲，即便成都双流机场的“黑飞”事件另有隐情，更加规范的监管也有助于帮助公安机关和企业查清幕后黑手及其真实意图。至于是否需要对无人机启动专门立法，中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮在接受《经济》记者采访时给出了肯定答案。

他认为，现有法律缺乏对无人机的专项规定，与无人机密切相关的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人机驾驶员管理规定》等规范性文件虽然对无人机的飞行活动和人员资质等进行管理，但对违法飞行的法律后果并未明确。实践中，通过散见于不同部门法的法律条文对无人机“黑飞”进行处理，成本过高。

“由于缺乏针对性法律，准确适用法律就存在一定难度，给审判人员和审判实践带来较大考验，造成司法资源浪费。此外，普遍使用《民用航空法》《刑法》等法律规范中针对有人航空器和公共安全的相关规范治理无人机‘黑飞，规制效果不佳。”张起淮这样分析。在他看来，无人机专项立法只是时间问题。不过，叶庚清则认为，单独立法并非必然，既然无人机已被纳入通用飞行器行列，只需在现有法律规范中增加专章规定即可。