我国金矿资源开发外资进入分析及对策研究

邹 愉，朱 清，杨再兴(.中国国土资源经济研究院，北京 049；2.中国地质大学(北京)，北京 00083)

我国金矿资源开发外资进入分析及对策研究

邹 愉1,2，朱 清1，杨再兴1
(1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学(北京)，北京 100083)

改革开放以来，外资开始进入我国矿业领域，对金矿资源开发管理提出了许多新的要求。本文梳理了外资进入我国金矿资源开发的历史进程，通过对外资进入金矿资源开发现状及对我国影响的分析，研究提出金矿资源开发外资进入管理建议：①持续开展金矿业权权属调查监测；②建立外资进入金矿资源开发多部门沟通协商机制；③区别对待不同时期进入的外资矿业权，妥善处理历史遗留问题；④金矿资源坚持自主开发原则。

外资；金矿资源；监测；机制；自主原则

改革开放以来，外资开始进入我国矿业领域，对金矿资源管理体制和机制提出了许多新的要求。十八大以来，中央和相关部门进一步深化改革开放，进一步消除了诸多行政壁垒，给予各种所有制市场主体以平等竞争地位[1]。金是具有金融属性的战略性矿产资源，被《全国矿产资源规划(2016～2020年)》纳入24个战略性矿种名单。我国是全球重要的产金大国，国内需求量不断上升，如何优化金矿资源开发外资管理，维护黄金国家战略性矿产资源权益显得尤为重要。

1 外资进入我国金矿资源开发历史进程

回顾外资进入我国金矿资源开发历史，可以划分为以下五个阶段。

1.1 禁止进入阶段(建国至1995年)

1995年以前。我国对金矿资源勘查开采管理十分严格，央行实行统购统销政策，禁止外资进入金矿资源开发。1998年成立国家黄金管理局，将金列入保护性开采特定矿种，实行国家计划性开采管理。原地矿部1990年发布了《关于严格按国发〔1988〕75号文件规定颁发采矿许可证的通知》，加强黄金采矿权许可证管理。

1.2 封闭到开放(1995～2002年)

1995年我国政府首次颁布《外商投资产业指导目录》(以下简称《目录》)，自此之后，国家根据国际国内经济发展形势，每三至五年对指导目录进行调整。《目录》限制贵金属(金、银、铂族)矿产开采、选矿、冶炼、加工(不允许外商独资经营)，实际是限制黄金开采。尽管准入条件使外资对金矿开发望而却步，仍有少数外资进入，实现了从封闭到开放的过渡。

1.3 鼓励阶段(2002～2007年)

2002年，《目录》对金的勘查开采活动进行了大幅修改，不仅鼓励外商以合作、合资的形式进行金的勘查、开采、选矿还在低品位、难选冶金矿的开发上，在西部地区外资还可以独资形式冶炼金矿，并享受相关的税收减免等优惠政策[2]，吸引外资参与西部大开发。2002年11月，中国政府先后取消了包括黄金企业引进外资合作开发国内黄金矿资源项目建议书审查等16项审批手续。2003年12月23日，国务院新闻办发布的《中国的矿产资源政策》白皮书，在白皮书中明确指出，鼓励开展金、银、铂族金属等矿产资源的商业性勘查。中国政府明确表示，坚持扩大对外开放与合作，改善投资环境，鼓励和吸引国外投资者勘查开发中国矿产资源，尤其是低品位、难选冶金矿的开发[3]。

1.4 逐步缩减，投入稳定阶段(2007～2015年)

2007年，《目录》进行调整，从鼓励类项目中删去低品位、难选冶金矿的开采、选矿以及冶炼等贵金属资源开发项目，列入限制类项目。2014年《外商投资项目核准和备案管理办法》发布，外商在中国境内从事矿产资源开采活动，需要设立采矿企业。其投资项目申请需经发改委核准和商务部审批，工商行政管理机关注册登记，向国土资源部门申请采矿权，探矿权还需军事部门批准。由于投资体制的重大改革，外商投资企业在立项审批方面大为简化，不仅改审批制为核准制，且将原来审批外商投资项目建议书和可行性报告改为只核准项目申请报告。

1.5 准入放松阶段(2016年至今)

《国务院关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定》发布，工业和信息化部取消开采黄金矿产资质认定。废除了《国务院关于对黄金矿产实行保护性开采的通知》，黄金退出保护性开采管理。2017年1月，《国外院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》出台，进一步积极利用外资，提出放宽采矿业领域外资准入限制。虽没有明确指出放宽对金开发项目的限制，但正逐步营造优良外商投资环境。

从近30年历史来看，外资进入金矿资源开发经历了禁止、开放、鼓励、限制、放松的变化历程。

2 外资进入我国金矿资源开发现状

调查结果*数据来自国土资源系统和国家工商总局调研数据的整理和统计。显示，截至2015年底，99个矿业权人涉及外资进入情况，约占金矿业权人总数的2%。

2.1 外资进入我国金矿资源开发的模式

外资进入中国矿业的管道大致透过契约进入或投资进入来完成的，一般分为中外合作、中外合资和外资独资三种模式。99个矿业权人中，中外合资经营企业最多，占比58%。其中，外方股东为台港澳资的45个，外方股东为域外国家资本的12个。中外合作经营企业次之，占比29%，其中，外方股东为台港澳资的15个，域外国家资本的14个。域外国家主要包括美国、澳大利亚、加拿大、日本、新加坡等国。独资企业13个，数量最少，占比13%。全部为台港澳资本。这种企业形式的股权完全属于外国投资者，因而外国投资者愿意采用更加先进的技术和设备，带来一些通过合资形式也难以引进的技术，同时，有助于在国家不投入大量配套资金的情况下扩大就业，增加税收[4]。

2.2 涉及外资的金矿业权人时空分布

从涉及外资的金矿业权人成立时间上来看，99家涉及外资矿业权人企业中，最早成立于1987年，最晚成立于2013年，成立数量最多的是2004年，其次是2007年。从变化趋势上看，印证了我国黄金外资准入政策的变化。2000年以前，成立的外资企业较少。2001～2004年急剧增长，并达到最高峰。2007年以后，金矿的外资勘查开采进入限制性开采阶段。

从空间上来看，涉及外资的金矿业权人主要分布在西部，99个含有外资的企业主要分布在西部地区，共57个，占总数的58%；东部、中部地区企业数目相近，为22个和20个，分别占总数的22%和20%。一方面，西部金矿时空分布上具有显著的集中性、分带性特征。因此，相较于东部与中部地区，西部地区得天独厚的资源优势为金矿的开采提供了有利的保障。另一方面，这种空间分布情况说明2004年修订的《外商投资产业指导目录》中的鼓励项目以及税收优惠政策，对吸引外商投资发挥了重要作用。

图1 涉及外资的金矿业权人不同时期成立数量

3 外资进入对我国金矿资源开发影响分析

近30年的外资引入为我国金矿资源的开发提供了资金和技术支撑，同时也带来了管理上的难题。

3.1 促进我国西部金矿资源开发利用水平的提高

在西部大开发阶段，我国国有地勘基金投入不足，地勘企业和矿山开采企业资金严重匮乏，难以维持资源勘查开采活动，技术力量也较为薄弱。中方以勘查和开采许可证作价入股，外方以资金和技术入股的形式进行合作开发，克服资金和技术问题，促进我国西部金矿资源开发利用水平的提高，带动地方基础设施建设，促进人口就业，服务西部地区经济发展。

3.2 带来先进现代化企业管理理念，促进我国黄金行业转型升级

外资企业带来的国际先进技术和矿山管理方法、管理模式和区发展理念，提高了我国管理人员和技术人员的素质水平,客观上促进了我国现代企业制度的建立，促使国内的生产方式由粗放型向集约型转变，加强了我国企业及产品在国际市场上的竞争力等[5]。

3.3 部分金矿控制权丧失

21世纪初，由于选矿冶炼技术生产工艺和技术水平较落后，矿山企业急于获得开发资金和技术，西南地区部分金矿矿山被澳大利亚、加拿大等外资企业以低价获得了矿山的控股权，造成金矿控制权的丧失。在世界经济不景气，我国经济发展转型的关键时期，金矿资源的金融战略意义更显突出，亟需加强金矿资源开发过程中国有资源权益的评估。

3.4 外资进入的历史进程中出现矿业管理新问题

金作为高风险矿产，许多金矿业权是以协议审批或申请在先方式出让的，引发矿产资源有偿使用的问题[1]。对于外资准入禁止、限制和鼓励不同阶段进入的金矿业权，如何区别对待和完成矿业权延续、扩界等行政审批手续，也考验政府部门的管理能力。

4 外资进入金矿资源开发的对策建议

4.1 持续开展金矿业权权属调查监测

近年来，世界经济不振，矿业陷入低迷，各国为了吸引外商投资，逐渐放松对矿业领域的政府监管力度，但是在战略性矿产资源开发领域，各国仍然十分重视资源的供给和保障能力。开展金矿业权权属调查监测，定期对金矿资源供给能力、开采能力和规模、矿业权人信息、外资进入等进行监测和定期评估，更好的保障国家战略资源权益和供给安全。

4.2 建立外资进入金矿资源开发多部门沟通协商机制

外资进入金矿资源开发利用涉及到外资准入政策、核准权限管理、企业审批管理、矿业权管理等诸多管理领域，涉及到国家工商行政管理总局、国家发改委、商务部、军事部门、国土资源部等相关部门，需共同沟通协商，不断规范外资准入标准，细化准入细则，制定出行之有效，具有可操作性的管理办法，不断优化外商投资环境。

4.3 妥善处理历史遗留问题

不同时期外资进入的金矿业权采取有针对性的处理办法，合理办理金矿业权延续、扩界等行政审批手续。对资准入收紧过程中进入的矿业权要区别对待；对鼓励阶段进来的矿业权，要依法保障合法权益；对限制阶段进来的外资矿业权，要按照限制办法进行管理。建议不同的部门之间协同联合办理，不断优化矿业权管理服务。

4.4 金矿资源开发坚持自主原则

外资进入中国金资源开发领域，为我国带来了先进的国际工艺技术和管理模式，带动我国工艺设备的更新换代，培养国际化人才队伍，提升企业管理水平。我国部分金矿企业经过多年发展，资金实力和技术水平足以支撑和国际矿业公司进行竞争。2016年9月，中国黄金成功收购埃尔拉多黄金公司的锦丰金矿，不仅获得了优质资产，而且为开拓国际市场奠定了坚实基础。对于金战略性矿产资源，我们需要对国内矿山分布、矿产开发区域安排和总量统筹，更好地将国内矿产资源有效地转化为经济优势，优化国内勘查开发市场[6]。我们要坚持自主开发原则，统筹规划，提高产业集中度，提升黄金行业整体竞争力，实现资源的高效开发利用，维护和实现国家战略性矿产资源权益。

[1] 朱清，王联军，邹愉，等.优化金矿勘查开发外资准入管理[N].中国黄金报，2017-02-28(5).

[2] 丛鹤.中国金矿的风风雨雨[N].地质勘查导报，2008-05-13(3)

[3] 张平安，王淑玲，崔荣国.中国贵金属投资环境及政策[J].中国矿业，2007，16(4)：14-16.

[4] 外商投资企业主要特征和种类包括哪些[EB/OL] .(2010-03-29) [2017-03-23].http://blog.sina.com.cn/s/blog_d718803a0102v4dl.html.

[5] 刘敬慧，栾光旭.利用外资与我国的经济安全[J].商业研究，2000，42(5)：659-662.

[6] 朱清.矿产资源开发布局及其制度优化[J].中国国土资源经济，2016(1):46-50.

Study on the entry of foreign capital into China’s gold resources development and countermeasures

ZOU Yu1,2，ZHU Qing1，YANG Zaixing1

(1.Chinese Academy of Land & Resource Economics，Beijing 101149，China；2.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Since the reform and opening-up，foreign capitals flowing in Chinese mineral industry has brought forward to a lot of new requirements for gold resource development.This article has summarized the historical process of foreign capitals’ entry into Chinese gold resources development.Through analyzing the current status of foreign capitals’ entry and influences on China，the paper has propose suggestions on managing the entry of foreign capitals in gold resources development：Continuously carrying out investigation and monitoring of gold mining rights ownership；Establishing multi-sector communication and negotiation mechanism of foreign capitals’ entry in gold resources development；Differently treating foreign capital mining rights in different entry periods，and appropriately deal with problems left over by history；Adhering to gold resources independent development principles.

foreign capital；gold resource；monitor；mechanism；independent development principle

2017-03-25 责任编辑：赵奎涛

中国地质调查局项目“全国矿产资源勘查开采监测与管理技术支撑”资助(编号：DD20160091)

邹愉(1984-)，男，中国国土资源经济研究院与中国地质大学(北京)联合培养博士后，主要从事矿产资源经济与管理研究，E-mail：zouyu-0504@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)06-0068-03