城乡一体化进程中交通发展的法律保护研究

李长健+赵光辉

摘 要 公民的交通权在交通发展的各个方面全面展现，是各民族在城乡一体化进程中交通发展的理论内核。随着经济社会的发展，城市和农村相互融合是社会发展的客观趋势。城乡一体化对加快城市发展和农业现代化有重要的促进作用。城乡一体化，交通一体是关键。在城乡一体化进程中，作为基础产业和先行产业的交通一体化是利用经济的互补性，发挥整体优势的前提和保障，是缩小时空距离的手段和途径，是城乡一体化的重点。除了遵循经济规律、自然规律和交通发展自身规律外。在城乡一体化进程中对公民交通权的保障与否，将直接决定城乡一体化交通发展成败。

关键词 城乡一体化；交通一体化；交通权

[中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）06-0076-05

一、引 言

从人权法的角度看，“行”的需求可以转化为一种社会权，并且在一定程度上是“可诉的”。“行”的需要是从个体的角度而言的，从国家和政府的角度看，就是交通发展的义务和责任。覆盖广大乡村的农村公路，99.6%的建制村通了公路，97.4%的乡镇、86%的建制村通了沥青路，缩小了城乡差距。在重大自然灾害、重大公共安全，重大事件救援过程中，交通承担起了抢险救灾、恢复重建的工作。铁路、机场、航空运输、高速铁路等成效显著。交通法制进步很大，以《道路交通安全法》、《公路法》、《航道法》为龙头的相对完整的交通发展法律体系已经初步形成并不断完善。《公路保护条例》、《机动车交通事故责任强制保险条例》无疑合理分配了社会风险，保障了民生。

我们同时看到，交通热点问题举不胜举：交通落后、交通歧视与交通腐败、交通公害、交通事故。问题最后还是反映“行”的需求尚未满足。根本问题还是交通法制落后，就是权利不张、义务不明。在国家大举推行城乡一体化进程中，“行”之基本需求如何表达出来？它蕴含着何种权利？这种需求所蕴含的权利的实际状态又如何？是否可以上升为宪法基本权利来加以保护？如何保护？诸如此类问题，正是城乡一体化进程中交通发展法律问题即将面对的，“交通发展法律问题”正是本人对诸多交通社会问题的一种法学思考或权利思考。

在城乡一体化进程中的交通，首先需要面临《中华人民共和国公路法》、《城市道路管理条例》等法律、法规之间摩擦问题。需要调整“公路法”和“条例”关于公路客运和公共汽车这两种形式在道路使用、规费缴纳等方面不协调的内容。能不能在统筹城乡交通发展上突破原有的局限性，重新审视城乡一体化中交通各个方面存在的问题。如，城乡一体化进程中区域协调发展的交通发展法律问题。城乡一体化过程中交通融资法律问题，以及生态交通发展的法律问题？这将是城乡一体化进程中交通发展法律问题研究的重点。

二、国内外城乡一体化进程中交通发展法律问题研究进展及评述

随着对城乡一体化的日益备受关注，许多探讨城乡交通发展问题的文章，出现于一些期刊。作为一个权利个案，交通权的研究无疑是粗浅的。从量的角度看，它不像隐私权、教育权等曾经被公法学一度重点关注的权利那样引人注目。从质的角度看，它也不像财产权、继承权等传统民法上的权利那样，研究的对象相对确定，研究方法以及理论体系也相对成熟稳定。一个重要的原因是“交通权”的意涵和所指尚不确定。

国外没有城乡一体化的交通这个概念，各国土地制度的不同直接影响对道路使用方面的法律规制及其法律研究。美国1975年制定的《地下铁路公司条例》，其中包含的有关地铁公司在投资、建设、管理等方面的规章相当齐全，香港地铁公司就是依据此条例成立的。2000年，这个条例被《地下铁路条例》取代。顺应形势变化，地铁公司的专营权、财产、法律责任、管理职能等作了新的界定。纽约1964年通过了《公共交通法》，规定政府不仅要在财政上保证对公共交通的投入，而且在技术上扶持城市公共交通的发展，以此降低轨道交通的风险。同时，当政府、企业、市民的权利受到侵犯时，通过法律维护各方利益。如日本《京都高速营团法》对营团地铁线路的运营制定了详细规定，包括地铁服务水平、企业监督报告、检查手续、就业人员资格等，以此规范有关人员和组织的行为，同时也维护其利益。美国政府对公共交通的投资是通过立法实现的。法国1995年至2001年相继颁布一些与交通环境保护相关的法律，如《空气清洁法》，明确规定给城市必须改善城市交通环境，减少空气污染。国外的交通管理，法制化是根本保证，完善的法律法规制度约束和规范着管理者和交通参与者行为。国外对公民交通权保护的核心是“以人为本”的理念，其目的是实现全体公民安全、平等、有序、高效、自由的价值诉求，而这恰恰是我国城乡一体化交通发展法律需要坚持的原则和长期努力的方向。

国内关于城乡一体化的交通研究，较多的是从技术层面、规划层面，而从法律的角度研究城乡一体化的交通问题，文献不多，为本论文的研究提供了一个研究价值意义。

城乡一体化的交通融合，首先是权力的均等。路权可以分为通行权、先行权、占用權三项。长期以来，由于受行政分级管理、城乡差距和城乡壁垒的制约，人们习惯把交通划分为城市公共交通、公路对外交通，其中包括农村交通。几乎每一次为改善机动车交通道路而设计的方案，几乎都会使步行者的情况更坏，特别对于行走困难的人来说，这种交通上的阻隔对他们日常生活的影响不可忽视，他们可能因此大大减少活动范围，部分的失去交通自由。

2008、2013年交通运输部实行大部制改革，建设部门管理的出租车管理等职能划归交通运输部，但是目前交通运输部依据的法规依然沿用过去，尚未更新。然，同一类业务，由两个部门分工管理，而且所使用的法律、法规不相兼容，制度设计上明显存在缺项。

关于城乡一体化的货运法律问题，比客运更为突出。国家治理公路“三乱”已经十九年了，新闻媒体不断披露，都无济于事。公路“三乱”每时每刻都在上演。不同层次的交通行政系统，已经成为制造公路“三乱”的主体。

总的看来，绝大多数学者都是围绕城乡一体化交通目前的发展现状、存在的问题、以及如何发展交通一体化提出一些建议来进行的，对于城乡一体化进程中交通一体化的实质，交通一体化与城乡一体化发展究竟有那些理论联系，背后的法理，尤其关于公民的交通权益平等问题，研究得不多。为此，论文拟通过对城乡一体化中交通一体化的涵义及形成机理的研究，比较借鉴国内外城乡交通发展的历史经验，从中得到一些对城乡进程中交通一体化法律问题的启示，推进城乡进程和现代交通发展。城乡一体化进程中交通发展法律问题对城乡一体化进程中交通发展法律问题的探讨，将建立在对城乡二元化法律机制分析的基础上，从交通问题本身出发来寻求解决问题的路径，并尽力避免简单问题堆砌，试图探索交通问题背后可以把握的理论线索。

三、城乡一体化进程中交通发展法律问题的重点

城乡一体化进程中交通发展法律问题研究的是人权法和基本权利理论在交通领域的应用型研究。试图在尽可能消化交通工程学、交通经济学、交通社会学及交通规划与管理等专业性知识基础上，对作为部门行政法的“交通行政法”部门的理论基础探讨。这将是交通法制的逻辑起点或理论基础，所以在理论研究上具备创新意义。从实践上选择这个题目也具有较强的指导意义。城乡一体化能够给城乡各个地区带来共同利益，能从整体上提高城乡竞争力，成为中国经济发展的必然趋势。城乡的整体协调发展，构筑一体化的有序整体是必有之路。交通是实现城乡之间物资、能量交换的载体。发达的交通和通讯设施是实现城乡之间合理分工和经济一体化的必要条件。目前，交通基础设施建设，农村明显落后于城市，尤其在跨市县、跨省、跨区域的建设方面缺乏衔接规划，整体上不成网络，布局也不尽合理，从而阻碍了城乡一体化进程。因此，在城乡一体化进程中发挥法律的保障功能，保证交通正常功能的发挥，促进城乡交通一体化发展，其意义十分重大。从2008年到2014年，有多个案例演绎出相近的主题：法律层面对农民工的交通权益保护缺失。例如，2008年5月，八位重庆农民工赶着坐公交车回家，不料遭到公交车司机的拒绝，公交车司机嫌这些农民工衣服脏并携带着工具，愤怒的农民工将这辆公交车堵了下来（招工信息网，2008年5月27日）。农民工公交车上遭受呵斥，农民工钱包太瘪被白眼……近年来，常有关于农民工被“区别对待”的事例见诸报端。乡下人、乡巴佬——一些城里人常常会在农民工身上找到阶级优越感。“愚、蠢、笨、没素质——一些城里人也常用这些字眼苛责进城的农民”（费孝通《乡土中国》）。农村与城市，其社会环境、生活秩序与运转规则迥然相异，在不同的“游戏规则”下生活的群体遭遇“水土不服”的困境。农民工大举进城，城市的“免疫系统”遇上这些沿袭了农村生活习惯的群体，便产生了“排异”反应。如何能让农民工融入城市？“农民工怕弄脏地铁有座不坐”的话题曾经轰动一时，网友们心酸地称“心里不是滋味”。农民工上了地铁不坐座位，是“不想坐”还是“不敢坐”？强大的威压之下，农民工害怕被白眼、被轻视，宁可站着，也不挨着人坐着，这是无可奈何的选择。人皆有自尊，皆渴望得到尊重。尊重不是依靠施舍，而是法制规则，对权利的保护。当农民工有了法律保护、规则认知，自会获得归属感，获得在城里生活的自信与勇气，融入城市社会。没有法律保障做基础，公民权不可能平等，就不可能实现真正意义的城镇化、更不可能实现城乡一体化，这是为什么选择这个题目的缘由之一，城乡一体化的交通发展法律问题成为亟待解决的新问题。

在理论上，通过对城乡一体化进程中交通发展法律问题的研究，可以使人们深刻理解城乡一体化交通的内涵，在思想上和观念上引起人们对城乡一体化交通对立、不协调问题的重视，推动城乡一体化理论的发展；可以使人们明确城乡一体化进程中交通发展的目标和内容，使人们意识到城乡一体化交通发展需要重点解决哪些问题，为解决城乡交通而元结构提供理论上的思路和建议。在实践上，通过对城乡一体化进程中交通发展现状的研究，从法律层面分析存在的问题和成因，为进一步推进城乡一体化交通提供理论支持。以重庆市彭水县为实证，提炼该地采取的诸多特色鲜明的法律制度，具有一定的普遍意义和推广价值。提出城乡一体化进程中交通法的对策建议，有利于更好的解决城乡二元交通经济结构，有利于从根本上推动“三农”问题的解决，有利于加快全面建设小康社会的进程。

1.城乡一体化進程中交通发展法律问题需要解决的关键问题

我国现行交通发展法律制度尚未将由城乡一体化中交通问题发展所产生的新型社会关系纳入研究范畴，也未对该项变化带来的法律挑战给予相应的回应。因此本论文试图分析城乡一体化交通经济关系中的法律需求，并在此基础上提出完善相关法律制度的设想。城乡一体化进程中交通发展法律问题从城乡一体化进程中公民出行权和交通配置是否公平开始，将经济学中的基尼系数运用在城乡一体化中交通领域，从定量和定性两方面来论证城乡一体化中交通对于每个公民是否公平及区域交通是否合理。①城乡一体化建设中交通协调发展法律问题。城乡一体化过程中，由于交通管理体制不统一，城市交通管理和农村客运管理是两个体系，这样使得区域交通难以协调发展。同时二元管理体制还导致在市场准入、从业人员资格认定以及车辆年审、发证等涉及到法律的环节出现体系矛盾情况。城乡一体化进程中交通发展法律问题通过调研访问发现交通协调发展问题，并对这些问题进行归类分析，从而找出解决问题的方法。再者，城乡一体化中交通发展法律法规的通用性存在一定偏差，城乡一体化进程中交通发展法律问题通过城乡一体化中违反交通发展法律的案件进行统计、总结、分类，从而得到一体化中交通发展法律需要改进的地方。同时为管理者治理城乡一体化进程中的交通发展法律提供一个全新的角度和方向，从而使城乡一体化进程中的交通发展法律得以彻底根治。使道路运输更安全、秩序得以优化，道路运输市场得以繁荣和健康持续发展。②城乡一体化过程中交通建设投融资法律问题。城乡一体化进程中交通发展法律问题尝试为提高融资效率和选择较优融资模式提出了可行的指导性评价模型，以期对城乡一体化交通项目投融资体制的探索和创新做出自己的贡献。③城乡一体化过程中的生态交通发展法律问题。强化生态交通可持续发展意识，己成为城乡一体化建设中交通发展的必然趋势。“水泥地”没有泥，“混凝土”不是土。一体化交通要体现生态的可持续发展原则，建设一体化生态交通就是要寻求各种交通因素在各种具体环境下的最佳结合点，以此来促进经济社会和环境保护的协调发展。通过对生态交通的发展状况、内涵、特征和功能来表明生态交通所具有的符合科学发展观和时代要求的可持续发展特质。

2.城乡一体化进程中交通发展法律研究的重点

城乡一体化交通法规建设的滞后，使得交通领域各类主体之间的协调、运作受到限制。有些法律法规并没有按照交通本身的规律进行梳理和排列，因而在涉及交通问题时，往往缺乏指导性和针对性，难以达到解决交通难题的要求。重点内容包括：城乡一体化进程中交通发展法律的理论基础。如法理学理论，经济学理论，效率与公平理论。城乡一体化进程中交通发展法律问题，如城乡一体化建设中交通协调发展法律问题，城乡一体化过程中交通建设投融资法律问题，城乡一体化过程中生态交通发展法律问题。城乡一体化进程中交通发展典型案例分析，如我国城乡一体化进程中交通发展相关法律，县城乡一体化交通发展法律案例及启示。典型交通发展法律对我国城乡一体化进程中交通发展法律的借鉴，如美国交通发展法律对我国城乡一体化交通发展法律的借鉴，法国交通发展法律对我国城乡一体化交通发展法律的借鉴，其他国家地区交通发展法律对我国城乡一体化交通发展法律的借鉴 。构建城乡一体化进程中交通发展法律保障体系，如城乡一体化建设中交通发展立法建议，城乡一体化过程中交通发展价值取向建议，城乡一体化建设中交通发展法律权限建议，城乡一体化过程中交通发展法律运行机制建议，城乡一体化建设中交通发展法律纠纷建议，城乡一体化过程中交通发展风险防范建议。完善城乡一体化进程中交通发展法律的建议，完善城乡一体化建设中交通协调发展法律建议，完善城乡一体化过程中交通建设投融资法律建议，完善城乡一体化过程中的生态交通发展法律建议等。

3.城乡一体化进程中交通发展法律问题研究的方法

城乡一体化进程中交通发展法律问题研究结合实际调查、国内外文献及法律文本查询与整理，以经济法理论为基础，以交通权平等为主线，理论与实证分析相结合，对城乡一体化中交通发展法律进行系统分析，从理论上指出城乡一体化进程中交通法体系的构想，重点如城乡交通的平衡问题，交通协调发展问题，交通投融资问题，生态与环境保护问题等。①规范分析的研究方法。通过对已有的法律法规政策文献进行梳理，较全面的认识和了解国内外学者关于城乡一体化进程中的交通发展法律研究成果，我国城乡一体化进程中的交通发展法律在治理过程中所存在的问题及困境，为城乡一体化进程中交通发展法律问题研究奠定基础。②实证研究方法。通过案例研究，选取全国各地典型的城乡一体化的交通发展法律案例，在分析全国城乡一体化交通发展的基础上，选择重庆市彭水县等作为案例，客观、理性地分析该案例，总结得失，研究该城乡一体化进程中交通发展法律问题。通过调查研究、实地考察、问卷以及个案研究等，分析城乡一体化进程中的交通发展法律的真实意见，提炼规律性的问题，为城乡一体化进程中的交通发展法律研究提供第一手的资料。通过访谈法，对相关当事人广泛访谈，在研究中体现以人为本的原则，获得解决城乡一体化进程中的交通发展法律的系统法律解决思路。③比较研究方法。城乡一体化进程中交通發展法律问题研究将运用中国和其他典型国家的比较、法学和经济学、交通规划及管理学等的比较、城乡交通的比较等，多学科、多角度研究和分析，更加全面认识和理解该问题。

四、城乡一体化进程中交通发展法律问题研究展望

通过从法律角度对城乡一体化进程中的交通发展问题进行研究，使对该问题的研究更加深入和详细，为其他学者关于该问题的研究提供一个新的方向和思路，同时也为城乡一体化进程中的交通发展法律提供一个全新的角度和方向，从而使城乡一体化进程中交通发展问题得以在更高层面获得解决。城乡交通资源配置更优化，交通市场得以繁荣和健康持续发展，城乡居民受惠，推进“三农”问题研究向前一步。推进交通发展，促进民族和谐、民族团结、民族的共同繁荣。

城乡一体化进程中交通发展法律问题研究将从三个方面创新：

（1）从法律的视角探讨交通发展问题的系统解决方案，前人研究不够。将交通权放到交通发展的各个方面展开，提出包括民主规划、公开规划、平等规划等交通发展法律建议。将均等化、平等化、发展化原则体现到交通发展之中，将公平、公正、自由、安全的理念展现在公民交通权中。通过公民交通权的彰显的维度判断市场与政府在交通发展中的分界，为交通作为准公共产品找到法理缘由。

（2）从法律的角度研究城乡一体化中的交通发展问题，前人的研究不够。将以公民交通权及交通权益平等与发展作为理论逻辑点，提出公平交通权的相关理论构架，拓展交通研究的新思路。

（3）城乡一体化进程中的交通发展法律的立法、司法、执法不完整、不系统。需要突出公民交通权及交通权益平等与发展在城乡一体化中的展示。一是从法学角度判读城乡一体化进程中的交通发展法律的矛盾观点。二是从治本的角度：将相关法律制度进行法理分析。主要借鉴运用法理解决问题。三是从治标的角度：以重点建议解决城乡一体化进程中的交通发展法律突出问题。

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