美国政府信息共享：从战略到实践

刘密霞

[摘要]政府部门间有效的信息共享能使公共利益最大化，提升政务服务的水平，并充分发挥其在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用。美国在其信息共享战略中明确提出信息是国家资产，文章首先以美国政府信息共享为研究对象，从跨部门协同、机构设置和信息资源管理方面阐述了美国政府信息共享的法律基础；接着针对政府部门间信息共享实现困难的情况，以纽约阿尔巴尼大学政府技术中心的政府信息共享规划工具为基础，从政府信息共享的政策准备、环境保障、数据和技术支撑等方面分析一个机构要成功实现信息共享应具备的能力。这为我国政府部门间有效的信息共享从对共享的认识、共享协议的签署到政策技术支持等方面提供了有益的参考。

[关键词]信息共享；信息共享政策；信息共享环境

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717027

政府信息共享是以一定的立法规范、运行方式和保障措施为基础，行政机关共同使用已有的政府信息的一种机制。2016年9月份国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》中把共享为原则、不同享为例外，需求导向、无偿使用等作为政府信息共享所遵循的原则。但政府信息共享是否能得以有效的实施，除了政策文件为政府信息共享指明方向外，还需要具体的实施细节，只有政府部门和机构有充分的政策储备、保障环境和数据与技术的准备，政府信息共享才会得以顺利实施。本文以美国政府信息共享为例，阐释了美国政府信息共享从法律基础到评价分析一个部门、机构是否能够成功进行信息共享的必要条件。

1美国政府信息共享的法律基础

11跨部门协同

1993年《政府绩效法案》[1]（Government Performance Results Act，GPRA），提出了跨部门协同，提升政府绩效。2010年美国政府对政府绩效法案进行了修订，形成了政府绩效现代化法案（GPRA Modernization Act，GPRAMA），重在建立一個新的框架，通过更集成的方法提升政府绩效，政府部门之间通过协同产生比单个部门更大的公共价值，通过八个方面的实践增强协同，并使协同可持续。

协同机制的建立是政府信息资源共享的基础。根据美国审计总署（General Accounting Office，GAO）的报告，联邦政府的协同机制有十几种之多[2]：总统助理与顾问，总统任命的只专注于重大事项，或总统行政办公室的政策协同；总统行政部门内部的协同机构，常任或临时工作组有时被称为任务小组、委员会或工作组；国家战略与举措，提供解决问题宽泛的国家范围的文件框架，这些问题一般跨联邦政府部门，也经常跨其他层级的政府与部门；跨部门工作组，由机构或部门领导牵头的跨部门组织，有时称为任务小组、工作组或委员会，由程序级的员工组成的跨部门工作组；领导指定，指定一个机构或部门作为牵头部门，尤其需要几个不同机构的努力实现不同的法定权限，指定或同意多于一个机构或部门负责一项举措；特殊成立的跨部门办公室，一个办公室有对一个政策领域负责的自身权力与资源，而这项政策却跨越了独立的几个机构和部门；跨部门协议和谅解备忘录，多个联邦部门之间拟好的协议；联合项目的努力，联合预算与基金，由多个联邦机构管理的一系列资源；联合培训与学习，多个联邦机构参与的培训与学习；联合开发的政策、程序与规划，多个联邦机构共同开发的政策、程序和规划等；会议与交流，各个机构或部门的代表通过参加会议讨论共同的问题，交换信息或开发共同利益相关的协议；合作技术，促进合作的工具，如共享数据库和Web端口。

12机构设置与资金支持

2002年的《电子政务法案》[3]（E-government Act）中提出建立CIO委员会，委员会的成员构成包括：管理预算办公室（Office of Management and Budget， OMB）负责管理的副局长担任委员会的主席，电子政务办公室的管理人员、信息与规范事务办公室的管理人员、每个机构的首席信息官（Chief Information Officer，CIO）、中情局的CIO、陆海空的CIO、主席指定的其他办公人员。委员会被指定为跨部门讨论的负责机构，以提升有关联邦政府信息资源的设计、收集、发展、现代化、应用、操作、共享和绩效实践。电子政务法案包含了联邦信息安全管理法案（Federal Information Security Management Act，FISMA），要求每一个涉及国家安全系统的机构共享有关安全事件、威胁和漏洞等信息。

电子政务基金资助项目要使得联邦政府的信息与服务更易于让公众使用，包括个人、企业、州与地方政府；让公众申请福利、接收服务、提交信息，以及与联邦政府的其他事务更容易；使联邦机构能够在机构之间，与州、地方政府之间共享信息与处理事务。促进和发展互操作的地理信息系统技术，允许广泛地、低费用地在联邦机构之间、州、地方政府之间共享地理数据。提高商务数据在统计局、经济分析局、劳工统计局之间的共享，提升它们更准确地跟踪美国商贸的快速改变的能力。

13信息资源管理

认识到政府信息的重要性，美国国会1980年通过了文书削减法案[4]（Paperwork Reduction Act， PRA），并在1986年和1995年分别进行了修订，把信息资源管理作为治理虚拟政府信息行为的方法，包括信息的收集、分发、安全和隐私，以及信息技术的管理，并在管理预算办公室设立了信息监管事务办公室（Office of Information and Regulatory Affairs， OIRA），主要提供政策方向，政府范围信息资源管理的领导工作。每个部门都有部门财年的信息资源规划，包含信息的访问与分发、政府的信息技术需求、减少信息的障碍并满足共享的需求，利用信息资源管理提升部门任务绩效。

1996年的克林格科恩法案（Clinger-Cohen Act）委派CIO负责信息技术架构的开发、维护与实现。在此法案的推动之下，CIO委员会于1999年发布了 FEAF（Federal Enterprise Architecture Framework），用于指导联邦政府各部门创建企业架构。随后，联邦企业架构创建和管理工作被移交给了OMB，OMB也随即成立了联邦企业架构程序管理办公室（PMO）来专门开发联邦企业架构（FEA），并于2002年2月发布了第一版的FEA。其中的数据参考模型（DRM）设计成提供一个灵活的公共框架来有效地共享政府信息跨越机构的障碍，增加集成与重用的机会，在尊崇安全、隐私和信息的正确使用下支持语义的互操作。这使得机构能够把信息作为国家资产进行管理，更好地服务于美国公众并满足任务需求。

美国从跨部门协同、机构设置与资金支持，以及信息资源管理等方面对政府信息共享做出了法律约束。这是把政府信息作为国家资产，从战略到实践、从政府绩效提升到信息共享的技术实现、从机构和资金的支持等方面促使政府信息共享的实现。但针对具体的一个部门、一个机构，如何去实现，如何去评价其是否具备信息共享的条件，纽约阿尔巴尼大学政府技术中心提供了政府信息共享规划工具[5]，本文接下来的内容从政府信息共享的政策准备、环境保障、数据与技术支撑等方面对其进行了详细的介绍，以期对我国政府部门有效的信息共享提供支撑。

2政府信息共享的政策准备

21信息政策

信息政策主要是指影响信息共享能力的政策，这个政策涉及信息的收集、使用、访问、分发和存储，以及隐私、加密和安全。这些政策以及这些政策如何影响信息共享能力可以在政策本身中发现，如写入法律、规则、条例及其他等正式的文件中，也可以在政策如何被记录、实现和执行中发现。信息政策完善的部门有更广泛、清晰和准确的信息政策，这些政策鼓励和支持理想的信息共享，这些政策被系统地实现和执行以促进部门内部和跨部门的信息共享。

信息政策不完善的机构缺少相应的政策，同时信息共享的执行政策也不完善。可能会存在信息共享政策的混乱或冲突，导致缺少使用信息或所需信息知识不足，这些机构只存在某个方面的政策，和信息共享所需要的其他方面不能结合，同时还缺少支持敏感或高风险信息的政策，而且也会存在干扰成功信息共享的政策。

判断一个机构的信息政策是否支持信息共享，考察方面如表1所示。

22协同准备度

协同准备度主要是指跨部门协同过程中的准备情况。协同是构建和维护信息共享关系和结构所必需的。一个机构的协同准备度可以从支持合作的特殊政策和程序，以及显示与利益相关者合作的质量和有效性等中获得。协同准备度反映到信息用户和机构领导之间的关系中，通过提供资源以支持合作，如人员、培训和技术。过去合作的成功与失败可作为将来协同准备度的重要指标。

协同准备度高的机构有一个成功协同可跟踪的记录，并主动寻找跨部门障碍合作的新机会。他们已经分配了资源来响应跨部门资源的任务需求，包括资金、人力、技术和信息，他们也有领导支持消除跨机构合作障碍的工作，并对跨机构活动给予奖励。协同准备度低的机构把公开对话与协调视为对其利益和权力的威胁。他们把协同看作妥协或损失而不是作为响应挑战增强自身能力的机会。

判断一个机构支持信息共享的协同准备度，主要内容如表2所示。

23治理机制

治理机制是有关监督已规划的或刚起步信息共享举措设置的政策和方向的机制。治理机制的有效性可以从政策的范围和清晰度以及其他权威源中找到，也可以在决策和分配资源的程序和机构安排中找到，还可以在政策实现和决策执行的方法中找到。治理机制程度较高的机构有清晰的、丰富的和可见的章程，推动信息共享的举措不断向前。拥有有效治理结构的组织能够运行更平稳和更有目的性，治理政策和程序被清晰定义商定，并涉及所有的相关实体。治理机构有适当的特权来做跨原则、政府和机构级别的决策，建立良好的冲突解决和一致性的方法。相反这项能力低的机构就会缺少一个清晰或权威的章程进行操作，决策支持和控制机制就比较弱。由于低效的决策、不确定性和未解决的冲突使得一些决策和行动会被延迟或禁止。

判断一个机构是否有合适的治理机制支持政府信息共享，如表3所示。

24领导与支持

领导者与推动者是有关信息共享举措成功的关键角色。有效的领导者通过激励并成立委员会，引导和协调活动，鼓励创造与创新，并调动资源促进共享的实现。他们清晰地看到目标，并能制订计划来获得这些目标。推动者传达清晰和有说服力的举措愿景，提供行动的权威与法律，并构建支持环境。领导能力可以从正式的领导和推动角色中，扮演角色的舆论中，行动文件或正式记录中，公众支持、宣传或其他赞誉中获得这些信息。领导能力强的机构中有非常清楚的被接受和认定的领导者和推动者，领导参与举措的所有方面，并通过资源、引导、实时决策和有效的行动来支持这些举措。拥护者是高度可见的，并积极促进这些举措，清楚地表达一个清晰和引人注目的愿景，并提供权威与法律的努力。缺乏领导能力的机构就会缺少积极主动的领导者，或领导角色不具竞争力，他们同时也缺乏主动的拥护者，导致缺乏权威、法律等利益相关者的环境。

判断一个机构是否具备信息共享领导能力，主要条件如表4所示。

25信息共享战略规划

信息共享战略规划的范围与质量主要考虑战略规划自身的质量和全面性，以及战略规划过程和资源的特性，战略规划与其他治理和管理因素的整合。这个能力可以在战略规划文档、过程描述、相关机构安排和决策支持过程中发现。致力于战略规划的资源与政策，在人员技能和经验中也可以发现战略规划的能力。高能力的战略规划机构对基于参与者的高度一致战略目标和愿景有清晰的描述，规划文件周密详细，包括清晰的目标、风险和威胁评估，行动识别与序列、应急和环境因素的分析。在规划过程中有利益相关者的高层参与，这个参与是持续和系统的。管理人员掌握编制规划、管理规划过程和指导规划执行的高级技能，战略思维与设计和治理与管理是完全结合的。低能力的战略规划机构缺少信息共享的清晰、共享的愿景，他们没有或不完全地描述战略目标、风险和意外，规划过程是模糊的、不充分的。规划过程中利益相关者的参与是不一致和不完整的，开发和管理规划过程的人员技能和其他资源是缺乏的，规划只是用来展示而不是指导决策与行动的。

一个机构的信息共享战略规划是否全面参考如表5所示。

1机构兼容性

机构兼容性是有关识别与说明涉及信息共享机构中实践与文化的异同。这可以在工作方式、人际关系、决策参与、竞争与协同的水平、冲突解决的方式等方面发现。机构文化也可以在集权管理、一致性、對权威的服从、严格坚持规则和地位及权力的象征等方面得以体现。组织的基本属性，如规模、人员的专业组成和任务也会影响兼容性。兼容程度高的机构在工作风格、权力关系、协同和知识共享水平方面都能保持很强的一致性。机构人员也会在专业培训和方向方面有额外的相似性。兼容性低的机构在工作如何开展、机构如何管理方面的信息会有很多偏离。信念和操作风格的差异会引起误解与冲突，从而引起协同的障碍。

判断机构的兼容性主要根据表6的标准。

32绩效评估

机构的信息共享绩效评估能力有多个相关的组件，由能力、资源、权力进行观测、证明和测评，主要包括举措的开发执行程度，通常指输入和过程度量；信息共享的目标完成情况，指系统输出的评估；信息共享提升了多少绩效。这可以在明确表述和接受的文档中，评估政策和程序中，评估行动的资源中、评估结果和与管理治理结合的评估机制中找到。绩效评估程度高的机构被认为是执行有效信息共享的关键因素，他们会投资足够的资源到绩效评估。绩效的目标是可测量和量化的，评估结果是对于举措管理和实现的绩效、信息共享绩效、政策安全和其他业务输出等是可用的。评估被用来持续地提升信息共享的过程，评估方法支持对绩效的优化。评估能力低的机构执行评估程序和政策程度比较弱，或者缺少这样的程序和政策，几乎没有执行或使用绩效评估提升信息共享的过程与输出方面的投资，一些政策和实践还可能禁止或干扰评估。

判断一个机构信息共享的绩效评估以表7的指标为参考。

33项目管理

项目管理是有关跨部门绩效的项目管理能力，这个能力可以在技术和程序，也可在有关整体治理和管理实践的广泛政策和项目管理的集成中找到。项目管理的操作能力在目标设置方法，进度安排和成果活动，资源需求分析，行为目标中的相关性管理，以及期望和响应意外事件的规定等方面可以找到。项目管理能力为减轻错误和失败的规定、解决资源或过程冲突的方法、记录和报告实践与政策提供了很好的证明。这也包括协同能力和在项目管理中主动有效地吸引利益相关者（如咨询委员会、用户和机构领导者）参与的能力。跨部门项目管理也涉及跨部门事务的协调，以及规划和协调的请求等。

跨部门项目管理能力强的机构具备技术技能、工具和组织机构导向来评估项目绩效。他们从日常细节的行动跟踪到整体战略的规划与制定都对项目管理具有广泛的考察。项目管理的方法包括过程和资源的技术分析，风险评估和应急计划，也管理跨机构和功能的合作与协调事务，并把项目管理完全集成到整个管理和治理中。项目管理能力弱的机构把项目管理作为一项任务而不是一项战略组织功能，把项目管理视为一系列的要完成的任务清单和计划评审技术图而不是战略或信息交流功能，他们缺少资源跟踪、过程分析和项目活动报告或管理复杂跨部门工作的技术能力和工具。

判断一个机构信息共享的项目管理能力如表8所示。

34资源管理

资源管理是有关识别请求和管理信息共享举措所需要的资源。这里的资源包括财政、人力、技术组件。这个能力可以在预算文件、战略规划、财务分析、金融管理程序和实践，以及人员的职位要求中找到。资源管理能力高的机构既有足够的资源又有管理这些资源的能力，人员具备高级的财务分析和管理能力，并能完全使用这些技能，财务计划、资源分配、预算和分析是复杂和综合的，财务控制和评估机制在机构中完全和有效地实现。低资源管理能力的机构在这方面是不足或缺失的，人员缺少获取和分配所需资源的权威。人员也缺少技能和分析工具来负起管理责任，财务控制技术也是脆弱与无效的。

一个机构的信息共享的资源管理能力如表9所示。

35利益相关者的识别与参与

利益相关者是对信息共享举措感兴趣的个人或团队，他们会对信息共享产生影响。利益相关者的感知度可以在正式利益相关者的分析文档中，以及人员的知识和经验中发现。利益相关者的識别与参与也可以在政策决策和其他决策的报告或记录中，在咨询工作组成员中发现。利益相关者参与程度高的机构对利益相关者的环境有清晰和综合的知识，并引导了正式的利益相关者分析；有监测政治环境的执行机制，并与核心利益相关者保持常规联系，他们以这种方式收集信息并告知做出的决定，从而让利益相关者保持对这些信息共享举措的支持。相反，这一项参与程度低的机构在他们的环境中不主动或完全不考虑利益相关者，他们可能对利益相关者大概知道，但缺少利益相关者利益和动力资源的准确、实时的知识，通常这是由于缺少与利益相关者建立联系和构建支持的机制。

判断一个机构的利益相关者的参与程度如表10所示。

41业务模型与体系架构

业务模型和体系架构支持信息共享目标，规划和设计有效的信息共享和互操作离不开对所涉及机构详细和清晰的分析，这里的机构是指所有参与服务和业务过程的部门，信息共享发生在这些业务过程中。分析主要业务模型的描述，识别企业的服务和操作组件，描述它们如何相互连接，使用什么技术实现它们，这些模型包括信息共享发生的业务过程中的详细分析。

描述清晰的业务模型和体系架构会形成详细和复杂的以业务模型为基础的信息共享战略，并构成整体的企业架构。信息共享的战略目标被清晰地描述并与潜在的业务模型相联系。如果没有清晰的业务模型和体系架构，就不会有详细的模型也不会了解信息共享产生之处的业务过程。项目设计和技术决策将会没有业务过程交互的知识，相关人员只能受限于过程分析和建模能力的理解水平。

从业务模型和体系架构的角度判断政府信息共享的程度如表11所示。

42数据资产与请求

数据资产与请求是有关数据相关的资源、政策和实践，反映了跨部门共享和使用数据的能力。这种能力可以在数据使用、存储和处理的政策中发现，也可在数据库和记录系统中，以及数据质量标准和数据字典的文档中找到。这种能力也可在数据请求分析结果和程序中，以及数据模型和建模技术中发现。这些元素构成了形成共享过程和关系的必要数据描述与理解的一部分。在这方面能力较强的机构投资于创建复杂的数据集和需求建模，进行复杂元数据集的建设与维护，有开发完好的和标准化的数据定义和质量标准。获取、存储、维护和处理数据的标准化过程是详细的、清晰的和完全实现的。在这方面能力较低的机构在标准化方面不会投资，这超出了它们即时的、比较窄的数据需求。描述和分析数据集和请求既不复杂也不系统化。它们在数据建模方面经验很少，与其他数据资源的通信方面也存在困难，从而使得信息共享存在困难。

判斷一个机构数据资产与请求是否满足信息共享的需求，如表12所示。

技术兼容度是有关参与机构的技术资源中信息共享的兼容情况。这个能力可以在计算机系统的软硬件、网络硬件协议、应用和数据仓库的技术描述与文档中获得，也可以在寻求共享信息的人员和机构中的描述与连接中发现。人员的信息共享行动经验也可以提供有用的兼容事务、业绩和问题的证明。技术兼容能力高的机构有高标准的、兼容的、与客户操作的平台、基础设施和应用，信息共享的参与者对所有潜在的使用者有宽泛的连接性。他们具备必要的在所有参与机构中建立信息共享链接的技术资源，并能把这些技术资源与员工经验和实践完好结合。技术兼容能力低的机构有非常多样的平台和不同的基础设施，也很少有支持兼容性的标准；也因为有限带宽和访问差异，连接是不充分的；应用的设计与操作和数据存储是不一致的，并干涉数据共享和建立的互操作连接。

机构的技术兼容性是否支持信息共享如表14所示。

45技术知识

技术知识是有关信息技术的知识共享程度，这个能力可以在技术员工的资历文档、对信息共享有用的技术资产的记录和文档中发现（如计算机系统、软件和网络基础），以及员工的编译、存储和共享这类知识的行动中找到。信息共享的技术知识也可以经常非正式获得，从而在员工中广泛知晓。技术知识能力高的机构大多数员工有信息共享技术的高级培训和经验，他们维护这项技术资产的准确性和详细目录以及文档。员工、文档和其在部门内和部门间的知识资源被主动和自由共享，也被用来指导投资决策。技术知识能力低的机构在信息技术共享方面的培训和经验是不足的，这样的环境对他们的技术资产只有不完整或过时的记录，信息资产知识不是现成的也不能共享，技术资产的决策也不是基于准确或广泛的知识。

机构的技术知识水平是否满足信息共享的需求如表15所示。

5结论

政府信息共享的成功实现需要做充足的准备，从对共享的认识、与政府绩效的结合，到厘清共享的需求，签署共享协议等，需要不断的积累才能促进政府信息共享顺利实施，需要政府部门和机构有充分的政策储备、保障环境和数据与技术的准备等。本文以纽约阿尔巴尼大学政府技术中心的政府信息共享规划工具为基础，仔细分析了一个政府部门或机构要使政府信息共享顺利实施，应从信息政策、协同、治理机制、机构兼容性、技术兼容性等方面做出准备，并给出了评判一个机构在政府信息共享的准备方面的详细参考标准。本文的下一步工作将会应用这些标准通过实证分析我国政府信息共享的障碍因素，不断对指标进行修订，促进我国政府信息共享的顺利实施。

参考文献：

[1]United States WhitehouseGovernment Performance Results Act of 1993[EB/OL].（2016-10-09）.https：//wwwwhitehousegov/omb/mgmt-gpra/gplaw2m

[2]United States Government Accountability OfficeKey Considerations for Implementing Interagency Collaborative MechanismsReport to Congressional Requesters， 2012

[3]United States WhitehouseE-government Act[EB/OL].（2016-10-10）.https：//wwwarchivesgov/about/laws/egov-act-section-207html

[4]United States WhitehousePaperwork Reduction Act[EB/OL].（2016-10-10）.http：//wwwreginfogov/ public/reginfo/prapdf.

[5]The Center for Technology in GovernmentGovernment Information Sharing：A Planning Toolkit[EB/OL].（2016-6-10）.http：//wwwctgalbanyedu/publications/guides/infosharing_toolkit.