关于加强海洋生态文明制度体系建设的研究

许 妍，梁 斌，洛 昊，于春艳，兰冬东，马明辉

（国家海洋环境监测中心，辽宁 大连 116023）

引 言

生态文明制度建设是生态文明建设的重要组成部分，是贯彻和落实生态文明建设的根本性保障。生态文明制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低。党的十八届三中全会提出了要“加快生态文明制度建设”“建立系统完整的生态文明制度体系”的新思路和新部署。十八届四中全会报告进一步明确指出“要用严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全完善相关法律法规制度，促进生态文明建设”。十九大又再次提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，强调要改革生态环境监管体制，完善生态环境管理制度。这充分彰显了国家对生态文明制度建设的高度重视，更表明了生态文明制度建设的现实紧迫性。当前，生态文明建设从理论到制度，从倡导到落实已全面开展，构建科学的制度体系已经成为深入推进生态文明建设的首要任务。全国海洋工作会议上明确提出“着力推动海洋开发方式向循环利用型转变，重点是加快海洋生态文明制度建设”；在海洋生态环境保护工作专题调研中，制度建设再次被明确要求并做出具体部署。由此可见，加强制度建设正成为推进海洋生态文明建设的重中之重。目前，虽然我国海洋生态文明建设实践工作取得了显著成效，但制度建设尚没有相应的完善起来。随着我国经济社会发展及沿海地区人口增长，必然导致对海域空间提出持续增长的数量需求和质量安全需求[1]，为此，未来要继续推进海洋生态文明建设，就必须以制度为突破口，不断探索完善海洋生态文明建设的机制保障，积极构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的海洋生态文明制度体系，逐步形成适应生态文明理念要求的“硬约束”，使海洋生态文明建设的各项工作都有章可循，有法可依。

1 我国现有生态文明制度的归纳与分析

生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和[2，3]。从国家层面看，生态文明制度建设主要反映在国家发展的重大部署中。通过对既有生态文明制度进行梳理与总结，可将生态文明制度大体概括为生态文明决策制度、生态文明评价制度、生态文明管理制度、生态文明考核制度。

1.1 生态文明决策制度

生态文明决策制度是那些以一种最具权威性和机构实体化程度最高的形式规定与规范着人、社会与自然之间和谐共生目标以及相应的社会与个体行为要求的生态文明制度。尤其是指由国家中生态文明政策议题或领域主要立法、执法和司法制度所组成的“生态文明国家”或“环境国家”体制，负责生态文明建设基本目标、总体规划、重要法规与重大政策的制定与贯彻落实。目前，我国与生态文明建设相关的法律法规主要有《环境保护法》，与海洋生态文明建设相关的法律法规主要有《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《渔业法》《海上交通安全法》等及与之相配套的实施条例和标准等。目前，资源环境问题已在我国许多法律法规和政策之中得到体现，但资源节约和环境保护，尤其是再生资源回收利用方面的法规建设仍然是薄弱环节，有利于资源环境保护的制度建设还存在大量空白，有关产业方面的立法偏少；同时现有法规还存在重复和矛盾的地方，导致法律的操作性差。在资源环境监测，环境执法职责、岗位、程序等方面，缺乏明确的法律规定。

1.2 生态文明管理制度

生态文明管理制度是生态文明决策制度的具体细化与分解，其实施关系着决策制度的成效与成败。因该类制度种类繁多，形态各异，而且涉及从经济生产到大众生活的方方面面，很难做出一种详尽的列单式叙述，故将该类制度划分为规划类、环境类、资源类和管理类进行阐述。规划类如全国主体功能区划、海洋经济发展规划、海洋功能区划、生态功能区划、生态红线等通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。环境类包括排污收费制度、限期治理污染制度、排污申报登记制度、环境保护许可证制度、污染集中控制制度、重点海域污染物总量控制制度等，主要通过相关制度的实施，污染物监管与控制，推进行业性和区域性特征污染物监管与控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善紧密衔接。资源类包括耕地保护制度、水资源管理制度、围填海计划管理制度等。目前，正在健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。管理类包括防止船舶污染海域管理条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例、海洋倾费管理条例、防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例等。综上，我国虽然形成了一批资源节约和环境保护的规章制度和管理条例，但综合多、专门少、标准低、要求宽，可操作性差，缺乏约束力和强制力，远远不适应建设“两型社会”的需要。因此，要加快转变立法方向，调整立法重点，尽快建立起支撑“两型社会”建设的资源环境管理制度体系。

1.3 生态文明评价制度

评价制度是指政府行政许可审批前，对待批项目可能造成的环境、生态影响进行分析、预测和评估，可为管理制度提供依据与支撑。如工业项目必须通过环境影响评价、安全评价等；采矿项目必须通过矿山地质环境影响评价，矿山安全评价等。已有的评价制度主要包括环境影响评价制度及相关的政策环评、战略环评、规划环评等。海洋方面包括海洋工程与海岸工程环境影响评价制度、海域使用论证等。目前，规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制尚未健全，指标设置、评价标准方面仍有待改进。生态文明建设要求把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系。把经济发展方式转变、资源节约利用、生态环境保护、生态文明制度、生态文化、生态人居等内容作为重点纳入到目标体系中。因此，需要把自然生态环境价值及增减变化纳入到国民经济核算体系中，真正将其作为国民财富的重要组成部分，经济社会发展绿色评价制度是我们大力推进生态文明建设过程中必须实现。

1.4 生态文明奖惩制度

生态文明奖惩制度是大力推进生态文明建设过程中需要创建与逐步完善的制度。它的重要性不仅在于使党和政府的生态文明建设政策推动有一个可以操作的抓手，以便做到奖优罚劣、有序推进，更为重要的是，它可以使生态文明建设的总体目标与战略部署制度化为一些明确而具体的刚性规范与约束，同时使政府机构和民众自身都更自觉地致力于生态文明建设的目标。目前，生态文明奖惩制度尚不完善，已有的环境保护目标责任制、生态补偿制度、环境损害赔偿制度等仍需进一步建立健全。十八大提出要将反映生态文明建设水平和环境保护成效的指标纳入地方领导干部政绩考核体系，大幅提高生态环境指标考核权重。在限制开发区域和禁止开发区域，主要考核生态环保指标。严格领导干部责任追究，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立自然生态环境保育的激励约束机制，对造成自然生态环境增减变化的行为人进行奖惩。建立生态环境损害责任终身追究制。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

2 海洋生态文明建设体制机制的改革策略研究

海洋经济时代的到来和海洋生态文明建设的提出，对于传统的海洋管理体制机制带来了很大挑战。目前，沿海地区已经成为驱动国民经济发展的主体力量，海洋经济的快速发展，对统筹协调保护海洋、维护修复海洋环境提出了更迫切的需求。而顶层设计、部门协调、保持工作成效的持续稳定都需要制度和机制的建立与完善。改革现有体制，建立完善有效机制，有利于推动海洋环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，切实解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等突出海洋环境问题[4]。

2.1 改革体制，形成推进海洋生态文明制度建设和实施的合力

走向海洋生态文明的新时代、建设美丽海洋，是实现“两个百年”目标的重要保障。然而，现行海洋生态文明制度难以对海洋生态文明建设进行科学合理的整体部署和设计，难以形成海洋生态文明的建设合力，迫切需要进行海洋生态文明体制改革试点，带动和引领海洋生态文明建设[5]。海洋生态文明制度建设事关全社会方方面面，涉及政府、行业、企业及公众，必须正确处理好中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，根据海洋生态环境的系统性、整体性特点，按照政府决策、部门联动、企业主体、公众参与、各方配合的思路，推进政府、企业、公众不同层面的海洋生态环境管理体制改革，形成海洋生态文明制度建设和实施的合力。

明确相关部门任务分工和分级责任，建立高效有力的协调机制和工作机制。政府是生态文明建设的领军人和推动者，承担着制定生态文明发展的战略、决策的顶层设计[6]。因此，有必要成立海洋生态文明建设领导小组，明确行政主管部门和沿海地方政府在海洋生态文明建设中的任务分工和分级责任，加强组织领导、协调和监督管理，切实改变以往监管分散、令出多门、执法不统一的局面。构建沿海地方政府的海洋生态环境管理综合协调机制，做好海洋、农业、环保、水利等各涉海部门保护管理行动策略和工作布局的统筹衔接。

发挥企业科技创新的主体地位，建立和完善绿色产业发展机制。大力发展技术、资本密集型节能环保产业。建立和完善海洋生态文明建设科技创新成果转化机制，提高综合集成创新能力。强化企业技术创新主体地位，发挥市场对低碳绿色环保发展方向和技术路线选择的决定性作用。围绕提高近海资源利用水平和深海战略性资源的储备需求，加快重大技术的研发和装备制造，推进潮汐能、波浪能发电技术的应用，提高创新能力和产业化水平。

鼓励公众积极参与。公众是生态文明建设的践行者、中流砥柱和力量源泉。规范和完善公众的知情权、参与权和监督权，及时准确披露环境等社会责任信息，企业的环境信息必须公开透明，保护公众的海洋环境利益；深入开展海洋生态环境保护的基础教育，提高公众保护海洋生态环境的自觉性，鼓励社会各界参与海洋生态保护与建设。在建设项目立项、实施、后评价等环节，有序增强公众的参与程度，建立公众否决建设项目的管理规定。培育和引导海洋生态文明建设领域的各类现代社会组织健康有序发展，发挥民间环保组织和志愿者的作用。

2.2 完善机制，激发推进海洋生态文明制度建设和实施的动力

机制能够在制度框架内鼓励企业、社会非盈利组织和个人参与海洋生态建设和资源环境保护的积极性和有效性，要重视生态环境保护机制、监管机制、考核机制、奖惩机制等实施机制的建设，通过实施机制的建设保障科学发展观、和谐社会观、生态文明观、正确政绩观等真正落到实处。

完善海洋生态、资源、环境监管制度和总量控制制度。当前海洋生态环境保护方面的制度有很多，但不系统，不完整，在源头上，没有建立起有效防范的制度；在过程中，没有建立起严密监管的制度，海洋生态环境监管制度和资源环境总量控制制度还很不健全。完善的海洋生态文明制度是推进海洋生态文明建设顺利开展的动力机制，更是我国沿海经济社会发展与海洋生态文明建设实现共赢的重要前提。

健全责任追究制度和绩效考评机制。责任追究与绩效考评机制是依靠制度引导政府施政导向的最有力手段。保护海洋生态环境必须依靠制度，必须建立和完善海洋生态文明考核评价制度。要将政府考核、公众考核与专家考核相结合，改变政府绩效考核主体单一化的局面，建立健全公众参与及公开透明的协商对话机制，加大执法检查力度，做到有法必依，执法必严，违法必究，彻底杜绝“守法成本高、违法成本低”的现象。

建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。由上级政府牵头成立跨区域的海洋生态文明建设协调机构，根据源—汇响应关系划定陆海污染防治区，制定和落实区域内主要河口和海湾的排污总量控制制度，对导致区域海洋环境容量超载的主要入海河流试点推行流域限批和海域限批的联动机制。

3 海洋生态文明建设的制度体系保障框架研究

海洋生态文明制度是指以保护和建设海洋生态环境为核心，调整人与海洋生态环境关系的规范，是关于推进海洋生态文化建设、海洋生态产业发展、海洋生态消费行为、海洋生态环境保护、海洋生态资源开发、海洋生态科技创新等一系列制度的总称。它能合理限制人类的开发行为，保持和恢复生态环境，完善环境法律体系，正式制度包括环境法律、环境规章、环境政策等；非正式制度包括环境意识、环境观念、环境风俗、环境习惯、环境伦理等[7，8]。

海洋生态文明制度建设是海洋生态文明建设的重要组成部分，是贯彻和落实海洋生态文明建设的根本性保障。在生态文明建设总体目标的要求下，把源头、过程、后果的全过程相结合，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路[9]，构建海洋生态文明制度体系框架，用制度推进建设、规范行为、落实目标、惩罚问责，使制度成为保障海洋生态文明持续健康发展的重要条件。将海洋生态文明建设的制度体系总体分为源头防范制度、过程监管制度、后果严惩制度三大根本制度，又将其分为生态文明决策制度、生态文明管理制度、生态文明评价制度、生态文明奖惩制度等四大基本制度，具体包括健全产权制度、用途管理制度、海洋生态红线制度、海洋资源环境监测预警机制、海洋生态补偿制度、政府责任绩效考核制度等若干具体制度，最终由根本制度—基本制度—具体制度共同构成了海洋生态文明制度的完整体系（图1）。

图1 海洋生态文明制度建设体系框架Fig.1 Framework of the system of marine ecological civilization

3.1 建立有效的源头防范制度

在源头上要健全产权制度和用途管制制度[10]，防止损害海洋生态环境的行为，提高海洋资源配置效率。

健全海域资源产权登记制度。健全产权制度，进行确权登记，对海洋生态空间包括海岸带、养殖区、滩涂进行统一的确权登记。明确产权关系，明确国土空间自然资源资产的所有者、使用者、监管者及其权责利关系，形成归属明晰、权责明确、监管高效的海洋自然资源资产产权制度。完善海域权属核查与海籍调查制度以及海域权属登记管理体系。建立公共海域资源产权管理制度，制订专属经济区和大陆架海域构筑物建设和保护管理制度。

建立海洋资源用途管制制度。对用途进行严格管制，编制的区域规划、布局的重大项目必须符合海洋功能定位。明确各类海洋空间开发、利用及保护的边界，对不同海洋功能区的产业项目实行不同的环境准入制度和评价标准。实现能源、生物资源及矿产资源按质量进行分级，实现梯级利用。

建立海洋生态红线制度。研究红线区内环境质量基准、污染排放标准和总量控制限值的确定办法，提出环境质量、污染排放、总量控制、禁止开发区域等具有约束力的红线管控体系划分方法和管理技术要点。通过制定海洋生态红线，严格准入制度，实行最严格的海洋用途管理、资源节约管理，强化规划，严格审查，禁止不符合用途管制和节约标准的开发活动，确保我国重要海洋生态功能区、海洋生态环境敏感区、海洋脆弱区的主导功能得到有效保护。

建立入海污染物总量控制制度。从我国海洋发展实际情况出发，依据近岸海域环境功能区和海洋功能区的环境保护要求，以及海域自然环境容量特征，制定污染物排海总量控制制度实施办法，确定氮、磷、化学需氧量、石油类等重点污染物排海总量控制指标、分地区的主要污染物排放控制数量以及相应的责任追究。建立实施陆海统筹的上下游、陆海间断面考核机制，开展流域海域污染联防联控。加大入海排污口监管和联合执法力度，限时取缔非法或设置不合理的入海排污口。推进排污权交易，出台排污权有偿使用和交易试点工作指导意见。完善陆源排海许可制度和企事业单位污染物排海总量控制制度，成立海洋排污权交易中心。在进一步落实明确初始总量—分配制度的基础上，明确污染负荷的分配，推动并规范跨区域、跨行业、多用户间的排污权交易实践。

实施自然岸线保有率控制制度。逐级细化分解自然岸线保护目标至沿海各级政府，严格限制改变海岸自然属性的开发利用活动，集中布局确需占用岸线的建设用海。编制海岸线开发利用与保护规划，出台自然岸线保有率控制管理文件及自然岸线统计调查相关标准规范，建立基于遥感影像和海域动态监管系统的自然岸线年度统计调查技术体系，实现对全国县级以上行政区域自然岸线保有率的常态化统计。

海洋工程区域限批制度。依据海洋资源环境承载能力评估结果，实行对海洋资源环境超载区内各类建设项目的分类限批制度，提高资源环境准入门槛：在海域空间资源衰竭严重的超载区，暂停审批区域内新增围填海、岸线利用项目；在海洋生态破坏严重的超载区，暂停审批该区域内对受损海洋生态系统有影响的新建海洋工程、海岸工程项目；在海洋环境污染严重的超载区，暂停审批该区域内除污染防治、循环经济及生态修复以外的新建海洋和海岸工程项目；禁止沿海地区节能减排控制产业以及产能严重过剩产业新上马项目的审批，适度提高沿海地区钢铁、建材、船舶等产能严重过剩行业的能源消耗、污染物排放标准，促进沿海港口建设布局的调整优化。海洋资源环境超载区建设项目限批制度的实施，应根据区域内海洋资源环境承载能力动态评估结果进行年度动态调整，对于经采取有效措施修复或恢复受损海洋资源环境系统的区域，予以解除限批决定。

3.2 建立严密的过程监管制度

在发展和开发过程中健全海洋空间开发保护制度和海洋资源环境管理制度，约束地方与企业行为，保护和修复海洋生态系统。

建立海洋资源环境承载能力监测预警机制。将海洋资源环境承载力监测预警工作纳入国家和地方海洋环境保护规划体系之中，加强统筹规划和能力建设，逐步构建部门协同、上下联动的海洋资源环境承载能力监测预警体系，并在重点海域建立海洋资源环境承载能力立体监测监控系统，充分发挥海洋资源环境超载风险预警效能，实施海洋生态环境损害和资源不当利用的超载风险信息警报或警告制度。同时，积极推进建立基于海洋资源环境承载能力的科学管理和决策机制，对海洋超载区实行严格的限制性措施。设立经常性财政专项资金，用于区域内海洋资源环境承载能力监测预警体系的整合建设和业务运行。

严格实施围填海总量控制制度。围填海计划指标纳入国民经济和社会发展年度计划，实行指令性管理，建立围填海计划台账管理制度。加大闲置围填海处置力度，制定存量使用管理办法。

强化海域资源有偿使用制度。建立海域使用金征收标准的动态调整机制，细化海域使用金征收类型、方式，提高征收标准。加强市场对海域资源配置的调控作用，逐步减少海域资源的行政配置，建立健全海域使用权招拍挂出让制度，出台海域使用权抵押贷款政策。

健全完善海洋生态补偿制度。开展海洋生态环境补偿机制的政策研究，加快建立海洋生态补偿制度，明确补偿标准、资金来源、补偿渠道，探索多样化的生态补偿模式。按照生态补偿原则，建立流域对海域、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区等的跨区域生态补偿机制，研究制定各类开发活动的补偿性生态建设实施办法；加强与现行财税政策的衔接，逐步建立、完善生态环境补偿机制，提高生态补偿效果，促使海洋生态补偿逐步走上制度化、规范化轨道。建立地区间横向生态补偿机制，通过资金补助、产业转移等方式，引导生态受益地区对海洋保护地区、流域对海洋的补偿。

加强海洋资源环境监管机制。整合海洋资源及环境保护的监管资源，加强法律监督、行政监察、公众监督，加大违法行为查处和惩罚力度；加强对浪费能源资源、违法排污、破坏海洋生态环境的执法监察，建立海洋资源环境监管机构统一且独立开展行政执法的机制，加强行政执法与刑事司法的衔接，加强海洋基层执法队伍建设，强化海洋工程全过程监管，加强海洋工程建设项目的事中事后监管。

建立公众参与和社会监督机制。积极调动公众参与海洋生态文明建设的积极性，建立海洋生态文明建设决策与管理信息公布机制，鼓励公民个人和社会团体积极参与到海洋生态文明建设整个过程来，对海洋生态文明建设决策管理提供建设性意见和监督批评；开展各种形式的海洋生态文明建设主体实践活动，形成全社会人人参与的机制；建立政府与民间环保组织定期的对话沟通机制，增进双方的沟通和了解；鼓励、引导现有的成熟的环保志愿者队伍建立民间环保组织，为公众的有序参与提供制度化、组织化保障；鼓励与支持民间团体和社会公众参与创建海洋生态文明建设的各项活动，对为环境整治和生态建设作出突出贡献的单位和个人给予奖励等。

3.3 建立明确的后果惩治制度

政府是社会的管理者，是推动社会和经济发展的领导力量。当经济发展与生态环境的矛盾日益激化，就必须强化政府的环境管理职能。在事后管控上，应在把握海洋生态文明建设的正确方向基础上，建立政府绩效考核制度和责任追究制度，对造成海洋生态环境损害的地方领导要终身追究责任，对企业要严厉惩罚。

建立实施面向沿海各级政府的海洋生态文明建设绩效考核制度。成立海洋生态文明建设考核评价机构，建立海洋生态文明绩效考核体系，健全完善考核办法和奖惩制度，建立科学的评价指标体系与评价标准，设定海洋资源消耗、环境损害、生态效益方面的“约束性指标”，分解落实各沿海省（市）目标任务和分级责任，强化目标责任考核。重点考核各级党委、政府及主管领导在海洋资源管理和生态环境保护等方面的整体绩效，作为干部选拔、评优评奖、责任追究的重要依据。

建立海洋生态环境损害责任追究制度。建立实施领导干部问责机制，制定海洋生态环境保护纪律处分条例，修订完善海域使用管理纪律处分条例，对行政不作为、乱作为，以及违法违规、不顾生态环境盲目决策并造成严重后果的领导干部，实行倒查问责和惩处机制。建立实施海洋资源环境审批咨询单位和专家论证评审意见终身负责制，对违背职业操守并造成严重后果的，依法依规追究相关人员责任。

实行最严格的海洋环境损害赔偿制度。贯彻《海洋生态损害国家损失索赔办法》，对于破坏海洋生态环境的单位、企业或个人，依法追究责任并处以巨额的生态环境损害赔偿罚款，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为、不敢为，完善“海洋环境公益诉讼”制度，解决海洋环保责任不落实、守法成本高、违法成本低等问题，把间接财产损害和环境健康损害等因素考虑进去，具有可操作性和威慑力。

综上，生态文明建设要求有与其相适应的的制度、体制和机制。只有建立完备有效的管理体系、政策体系、考核激励体系、法律法规体系，才能够从制度、体制和机制上保障生态文明建设。因此，海洋生态文明制度建设和实施要强化法制保障和政策支持，要将海洋生态文明制度建设纳入法治轨道，特别是构建符合海洋生态文明建设要求的法律体系，引进环境与资源保护新的理念和新的立法手段，加强国家海洋政策和海洋制度在法律方面的顶层设计，加快海洋生态环境法制建设；加大政府政策扶持力度，切实落实责任，为海洋生态文明建设和实施提供强有力保障。因此，针对我国海洋发展中暴露出的问题，本着适用性和前瞻性原则，应加快立法的步伐，着手制定适合我国国情的海洋法律法规，形成较为完整的海洋法律体系及法律法规配套制度。

[1]阿东.积极构建系统完整的海洋生态文明制度体系[J].海洋开发与管理，2015，首卷语.

[2]夏光.生态文明与制度创新[J].理论视野，2013（1）：15-19.

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[4]王新程.推进生态文明制度建设的战略思考[J].环境保护，2014（6）：37-41.

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