我国养老机构的现状以及存在的法律问题

摘 要 国际上通常认为一个国家或地区60岁以上的老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%时，标志该国家或地区正式进入老龄化社会。据此标准，我国本世纪初已经步入老龄化社会，且我国老龄化人口数量和增长速度世界第一，养老已经成为当前社会面临的严峻问题。本文拟从养老机构的现状和相关法律制度来分析现存的问题，从而提出发展和改革养老机构的对策建议。

关键词 老龄化 养老机构 法律问题

作者简介：阮晓青，福建沅玥律师事务所。

中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.071

一、养老机构的现状概述

《养老机构设立许可办法》第三条将养老机构定义成为老年人提供集中居住和照料服务的机构，实践中养老机构主要为失能和半失能老人提供基本的生活照料、健康护理、文化娱乐和精神慰藉等服务，截至2015年底，全国各类养老服务机构和设施11.6万个，其中：注册登记的养老服务机构2.8万个，社区养老服务机构和设施2.6万个，互助型养老设施6.2万个；各類养老床位672.7万张，每千名老年人拥有养老床位30.3张， 远低于发达国家50至70张的水平。可以看到，我国对于养老机构的规划和建设、市场准入和分类管理都缺乏相应的规范机制。

（一）养老机构双轨运行，资源获取不平衡

公办养老机构由政府投资建设，同时享有大量的福利和优惠政策，民间慈善基金也主要投资于公办养老机构，良好的服务效果和严格的监督管理致使公办养老机构“一床难求”；民办养老机构本身的非营利性限制需要自己负担高昂的运营成本，往往导致服务质量低下，入住率不高；两者在市场上双轨运行，共同竞争，明显不利于民办养老机构的良性发展。此外，建立公办养老机构首要目的应当优先保证经济困难的孤寡、失能、高龄等“三无”、“五保”老年的入住需求，现实中却收住了低龄、健康、经济条件较好的老人，服务对象错位。

（二）养老机构照护层次低，供需不合理

一般来说，全入住型养老机构能够满足老人的日常生活照料和基本的休闲娱乐需求，医养结合的机构还提供医疗护理、临终关怀等服务，社区的半入住型托老所仅提供就餐、休闲和健身的场所，没有专门配备护理人员。以上养老机构都较少提供基于生活陪伴需求的精神慰藉服务。此外，机构服务理念普遍同质化，护理人员专业能力不足，缺乏对老人身体状况差异的了解和个性化需求，大多数只能提供最基本的生活照料服务。

（三）优惠扶持政策频出，但落实难

涉及养老机构的相关优惠政策包括土地供应、税费减免、水电减免、医疗卫生和床位补贴等方面，并对养老服务从业人员进行免费培训。但因其投入资金大、回报周期长、利润微薄、财力支付困难等特点，以及优惠政策涉及的部门各自为政，难以有效地协同合作，养老机构的部分优惠政策难以落实或落实不到位。例如，福建省民办非营利性养老机构建设用地可由政府划拨，或者利用闲置资源改建，实际中出于城市建设规划和地价商业价值方面的考量，民办养老机构往往以租赁为主，选址偏僻，难以在用地方面得到政策支持。

（四）机构养老服务有效需求不足

大部分老年人受“养儿防老”观念的影响，对养老机构接受程度有限：74.7%的居民希望养老居住方式是与配偶居住，或者与配偶和子女一起居住，60岁以上居民选择在养老机构中养老的比例仅占3.8%。 此外，保守的消费模式和较少的养老金收入抑制机构养老的需求，市场上服务质量好的高档养老机构和硬件设施简陋的低档养老机构较多，需求量最大的中档养老机构占比较低，难以满足需求。

二、养老机构相关的法律规定

（一）国家性法律法规、政策

总体而言，高层立法缺位，由政策主导推进养老服务。宪法保障公民的养老权，社会养老服务是公民实现养老权的形式，保障和确认公民养老权的法律详细规定在《中华人民共和国老年人权益保护法》，也是国务院、民政部制定养老机构管理办法和相关政策的唯一法律依据。

行政法规方面，仅有2006年生效的《农村五保供养工作条例》，没有涉及城镇养老机构的法规，只有以“通知”或“决定”的形式出台的政策，例如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场，提升养老服务质量的若干意见》等。

涉及养老机构监管机制最多的是民政部出台的规章，如《养老机构管理办法》、《养老机构设立许可办法》、《社会福利机构管理暂行办法》、《老年人社会福利机构基本规范》等。

（二）地方性法规、政策

1.福建省法规、政策。全国各省地方规定繁杂，福建省民政厅出台的规章有《关于养老机构设立许可有关事宜的通知》、《福建省养老机构管理办法》等；政策类涉及到民间资本、外国资本进入养老产业，完善税费优惠、财政扶持政策，改革养医结合、公办民营模式等方面，如《福建省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》、《福建省民政、福建省财政厅关于加强公建民营养老机构管理的意见》等。此外《福建省老年人权益保障条例》将于2017年3月1日起实施，条例明确了全面放开养老市场，建立养老服务质量评估制度，加强对养老机构的运行和诚信监管等一系列举措。

2.厦门市法规、政策。厦门市政府充分发挥对台优势和外资优势，鼓励台资通过独资、合作方式经营养老机构，鼓励民间经济力量进入养老服务领域。另一方面，厦门市政府根据民政部和省民政厅的养老规章贯彻实施了一系列地方性法规和规章政策，包括《厦门经济特区实施<中华人民共和国老年人权益保障法>若干规定》、《厦门市非营利性民办养老服务机构财政扶持资金使用管理办法》、厦门市关于加快发展养老服务业的实施意见》、《厦门市卫生局、厦门市民政、厦门市人力资源和社会保障局、厦门市财政局关于加强养老服务机构医疗服务的实施意见》等等。

三、法律规定尚不能解决的问题

（一）相关法律缺乏对养老机构的监管

目前我国的养老机构监管机制高层立法稀缺，对养老机构监管机制的政策调控多过法律规范，地方政府制定的部门规章难以产生监管上的实际效果，造成我国养老机构管理混乱，恶性事件时有发生，如2015年湖南一民办养老院发生护工故意伤害事件致3死15伤，5.25河南养老院特大火灾事故等。

准入制度和监管制度方面，民政部《养老机构设立许可办法》第6条从场所、人员、资金、床位等方面规定了准入条件，但内容宽泛，执行力差，未从准入制度中确定养老机构的发展模式和提供服务的行业标准，也未规定养老服务护理人员的岗位资格能力。另外，我国没有建立完善的强制性市场退出机制，部分虐待老人的养老机构在履行完有限的民事责任后仍正常经营，严重威胁老人的安全。同时，我国也没有完善养老机构退出市场后老人分流等问题的相关机制。

（二）相关法律缺乏对养老合同的规范

《养老机构管理办法》明确要求养老机构应当与老年人或者其代理人签订服务协议，并载明了合同主要条款，但直到2016年11月民政部才制定了养老合同示范文本，并未实现全国推广，之前各个养老机构根据自己情况制定合同，重权利轻义务，合同条款粗疏。一般来说，养老机构提供的服务合同一般有三方当事人：甲方养老机构、乙方入住老年人、丙方付款义务人或者代理人，其中，应意识到乙方和丙方是一对特殊的被担保人和担保人的法律关系，同时还存在个人身份上的特殊法律关系。一般来说，养老机构接收入住老人时会根据老人身体状况确定护理等级，明晰机构责任，但老年人由于生理机能的自然衰老，常伴有身体疾病隐患，甚至在老人入住时难以发现或尚未出现，养老合同也难以将此包含在合同条款内，一旦发生纠纷，不利于养老机构根据合同条款抗辩，加大了法律风险。

（三）相关法律缺乏对养老服务的护理分级

《老年人社会福利机构基本规范》规定各养老机构根据老年人的需求情况和自理现状将老人的护理需求划分为自理型（不依赖他人护理）、介助型（依赖老人设施帮助）和介护型（依赖他人护理）三种，但主要是由养老机构主观地评估，缺乏客观的第三方评估主体，且未将老人经济状况评估和病情评估包含在内。应借鉴国外的成功经验，构建符合我国国情的养老机构老年护理分级的评定标准、护理内容及护理时间，从而促进养老机构人力、物力资源的合理分配。

注释：

民政部.2015年社会服务发展统计公报.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/20 1607/20160700001136.shtml.

2014年中国居民与机构公共卫生行为跟踪调查数据.http：//datacenter.cufe.edu.cn/datacenter/main/introduce？dataclass=2.

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