诉讼与非诉讼衔接的纠纷调处机制

郑铅慧　孙啸

摘 要 2008年中央提出“建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制”改革部署，正式将诉调对接纳入我国的司法改革进程之中，积极发动民间力量参与纠纷解决机制的架构和运作，更加注重于实现“定纷止争”这一兼顾实体正义和程序正义的目标。安徽皖北，我国中部地区典型的农业型城市的典型代表，诉调对接制度在此地区的发展也受到了较高的重视，安徽省高院也根据亳州地区经验提出了建设矛盾纠纷多元化解“亳州模式”的构想。

关键词 亳州模式 诉调对接 联动机制

作者简介：郑铅慧，浙江工商大学法学院本科生，研究方向：民事诉讼；孙啸宇，浙江工商大学法学院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.053

一、诉调对接机制的发展

（一）民间基层调解组织的网络状建设

为建立健全覆盖各审判领域的全程调解机制，地方法院则采用了调解和巡回办案相结合的方式，并加大了对基层法院的投资和建设力度。现有的基层调解组织建设多依托于各级政府和基层自治组织，以及派出法庭与司法所，乃至各企事业单位。在实践中，多有司法所调解员与村调解委员会成员合作进行纠纷调解的案例。

（二）建立调解协作联动机制有利于促进法律援助的多元化

在法律援助和人民调解联动机制中，当法律援助中心在工作中发现有关案件不属于法援范围的案件，在申请人有调解意愿的前提下，主动为申请人联系相关的人民调解组织介入调解，在节约诉讼成本的前提下消除纠纷。

（三）基层调解工作者生活保障的亳州模式为诉调对接工作的开展提供了物质保障

为了改善调解人员生活条件，做到能者多劳，多劳者多得，亳州市司法局、亳州市中级人民法院和亳州市财政局便联合出台了一些刚性举措强化相关经费保障。这解决了矛盾纠纷多元化解有关经费保障问题、综治考核纳入问题，在安徽省高级人民法院对此做出的批复中明确提出了将其上升为亳州模式并予以推广的构想和建议。

二、创新性建设

（一）法律援助与调解协作联动机制

法律援助制度是我国为保障公民诉讼权利而设置的由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师，为经济困难或特殊案件的人无偿提供法律服务的一项法律保障制度。根据《法律援助条例》规定，法律援助工作包括法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，由地方各级人民政府司法行政部门监督管理，律师协会按照其章程对法律援助工作予以协助，根据区域实际需要，由司法行政部门确定相应行政区域的法律援助机构。

法律援助所面向的群体大致分为三类：经济困难的公民；刑事诉讼中被告人为盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的；刑事诉讼中被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的。

在法律援助和人民调解联动机制中，当法律援助中心在工作中发现有关案件不属于法援范围的案件，在申请人有调解意愿的前提下，主动为申请人联系相关的人民调解组织介入调解，为当事人节省不必要的诉讼费用。此外，对于属于法援范围，但诉讼标的过小的案件，如邻里纠纷类案件，盲目运用法律援助易造成诉讼成本相对过高。有违法律援助中心设立的初衷，法援律师便主动规劝当事人接受人民调解。在节约诉讼成本的前提下消除纠纷。

这一联动机制由法律援助中心派出的法援律师启动，以申请人的意愿为是否启动调解程序的关键，目前法律援助中心经费来源为系属民生工程的法援工作补助费用，通过分流案件可以有效节约社会资源，据利辛县法律援助中心官方数据，仅2016年1月至2016年7月中下旬，该中心就通过这一流程分流案件36件，节约诉讼成本4万余元。

由于法律援助中心和人民调解委员会多由地方司法行政部门统一管辖，这一机制的设立在促进法律援助多样化的同时也使得人民调解机制可以更好地发挥作用，在其司法行政职能上来看，有效的促进了职能互补。而且机制的设立阻力较小，通过内部协调即可完成。

（二）调解协议的保障措施

调解协议具有一定的法律约束力，但是其履行时，如未经法院审查并依法确认有效的，就会因缺乏相应的强制力保障而陷入一个矛盾并未得到实质性解决的困境，对于调解机构来说，调解协议的达成并不是调解工作的真正结束，就像是商家的售后服务一样，调解协议是否能够落到实处是能够衡量纠纷是否得到妥善解决的最终标准，促进调解协议的真正履行也是调解组织工作的重要组成。

1.在调解协议达成后，由负责的调解员对双方进行督促，督促的方式可以是多样化的，诸如电话、短信、微信、下访等方式均可有效的帮助调解员与当事人进行交流，以达成督促效果为最终目的而不拘泥于形式。

2.对调解双方的及时回访是防范协议履行不彻底、履行方式不妥当等情况的重要保障，调解员通过听取双方当事人的履行情况反馈，从而进一步在协议的基础上明确履行时间和方式，并根据具体情况对有的履行时间进行细化，这一过程也可以通过当事人所处的社区或行政村的基层调解员来协助进行。

回访工作的关键在于实效性、重点性、针对性三点的具体落实，实效性的关键在于调解员对待回访工作的态度，只有抱着发现和解决问题的心态和目的，调解员才能对新出现的情况和问题做到及早发现和解决，有效的避免工作失误的影响扩大。重点性則是说针对疑难复杂纠纷、执行工作复杂的纠纷，以及当事人思想情绪不稳易造成反复的纠纷进行重点回访。针对性则是在发现问题后要做到有针对的解决问题，着重对当事人的思想工作，真正意义上的解决矛盾。

3.调解组织和法院保持有效的沟通渠道，达成的调解协议调解组织及时协助当事人向人民法院办理司法确认，尤其是标的额较大的、分期支付的、群体性案件等复杂调解协议，通过司法确认来保障执行。

而对于执行率的关注也使得我们研究小组的成员提出了一个重要的思路，即在评判一个地区诉调对接工作优劣时我们应该更多的去关注最终的调解执行率而非调解率，调解的目的是化解纠纷，没有足够的执行力度的调解协议对于矛盾的解决能起到的作用可谓寥寥。

4.基层调解工作者生活保障的亳州模式。基层调解工作者历来有着工作强度大，工资福利少的特点，收入和回报难成正比，而很多一线工作者更是在基層工作超过十年而无变化，现状也使得很多人对这个岗位望而却步。为了建立改善调解人员生活条件，做到能者多劳，多劳者多得，亳州市司法局、亳州市中级人民法院和亳州市财政局便联合出台了一些刚性举措强化相关经费保障，目前的人民调解工作经费和案件补助办法如下：“规定每年年初由两级法院分别核算并申报，相应财政部门将补助经费统一列入本级年度财政预算。诉调对接中心每月逐案核查一次委派（委托）调解员的办案情况，对于调解成功的案件，查看调解卷宗，根据案件难易程度、调解工作量和调解效果，每件酌情给予500元至1000元补助；调解不成的案件，查看委派或委托调解函、调解记录、调解反馈函、交通等费用支出票证等，每件给予100元补助。市中级法院将会同市财政局对调解组织和调解员调解矛盾纠纷情况进行定期督查，防止调解工作弄虚作假、骗领补助。”这一办法解决了矛盾纠纷多元化解有关经费保障问题、综治考核纳入问题，在安徽省高级人民法院对此做出的批复中明确提出了将其上升为亳州模式并予以推广的构想和建议。

三、各级机构组织在诉调对接机制改革中发挥的作用

（一）各级人民法院

人民法院由于其较强的专业性以及在诉调对接体系中发挥的核心作用，在建设过程中往往发挥着领头作用，如亳州市中院就在矛盾纠纷多元化解机制工作考评办法和实施细则的制定工作中发挥着带头作用。同时也为调解协议提供司法确认予以执行保障。

（二）司法局及司法所

在诉调对接中，司法行政部门则是人民调解组织的核心和枢纽，指导基层人民调解委员会工作并为其提供保障，监督并指导人民调解委员会和法律援助中心的对接工作，并对专业性的调解机构起到支援、监督和协调的功能。

（三）政法委和综治委

政法委员会作为党委领导和管理政法工作的职能部门，在诉调对接制度建设中多起到场外监督和场内协调的功能。综治委，全称为社会管理综合治理委员会，作为负责从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定的重要机关，在诉调对接中主要负责对各地区诉调对接的成效进行定期考评。

四、总结

皖北地区地处中部，是典型的农业地区，其发展正处于转型期，通过对此地诉调对接及相关政策制度的调研，得出结论如下：

一是诉调对接的重点是民商事案件，尤其在邻里纠纷等人际矛盾中，调解机制发挥的作用更加明显。

二是调解机构的建设呈现出基层化和行业化两大趋势，一方面通过层层建设调解机制，在各县区、镇街、村居、社区建立了人民调解委员会，形成四级网络调解组织，另一方面促进行业性调解委员会的建设，在调解组织不断延伸的同时不断拓展调解领域。

三是矛盾纠纷解决呈现前置化的趋势，把人民调解工作重心从事后处理转移到事前预防和事先排查上。

四是多元化矛盾化解体系中的每一元并非是相互独立存在的，各元之间的有效衔接和互相配合是整个体系得以灵活运转的关键。

五是当我们关注一个体系的运行时，也应当关注这个体系的每一位组成者，只有在每一位组成者都得到了合理且充分的保障后，体系才能稳定和高效的运作。

参考文献：

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