国家现代化治理视角下公证机构职能定位研究

摘 要 本文通过分析我国当前政府职能转型推进新时期国家治理能力现代化，对公证机构的社会职能进行分析说明，重在对其行政职能如何转型为社会职能属性方面进行深入分析。并且，研究了大陆法系欧美发达国家的做法和亚洲新兴国家的做法，以期为我国的公证机构职能定位分析提供一定的依据，在此基础上，指出公证机构未来的发展方向。

关键词 国家治理 现代化 公证机构 社会职能

作者简介：靳素花，山西省太原市城南公证处业务二科，主要从事公证方面的工作和研究。

中图分类号：D926.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.050

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的理念，并明确将全面依法治国作为我国新时期的重要任务之一。在我国全面建设小康社会的关键阶段，实现国家治理能力的现代化是党的新时期的任务，而依法治国则是实现现代化治理国家的关键手段之一。如果没有全面依法治国的保障，就无从谈起国家治理能力的现代化。作为全面推进社会法治化的重要保障手段，公证活动开始介入社会生活的各个领域，对于创新社会治理和全面法治的实现具有其独特的作用。公证机构作为法治社会重要的管理手段，通过国家法律的规定赋予其特有的公证证明权，可以向个人和机构进行公证证明方面的服务，能够对我国经济社会的发展提供一定的促进作用，促进公民、机构诚信从事社会活动，对于维护社会的和谐发展具有不可替代的重要作用。

二、国家治理模式的变革和公证权性质的发展历程

我国现代公证体系主要从国外学习引进，在民国时期就有所体现。新中国成立后，中央政府颁布法院暂行条例规定了办理公证有关事宜是法院的行政职能。1954年第一届人民代表大会第一次会议通过了人民法院组织法，法院将公证职能移交给司法部，开始正式筹建公证机关。在后续的期间，经历了司法部的撤销再建，直到1980年公证体系才稳定下来，重新划归司法部管辖。国务院并于1982年通过了公证暂行条例，标志着我国公证制度进入了一个新的时期。此时，公证机关属于全部财政拨款行政单位，隶属于国务院，定性为一种国家权力，所以可以界定为是国家公权力的一种体现。

随着社会的不断进步，公证制度进入了社会更多的领域，定性为公权力性质的公证制度弊端逐渐暴露了出来。2000年，国务院批准了司法部关于深化改革公证工作的方案，要求尽快将公证机构转变为事业单位体制，使公证机构成为执行国家公证职能、 自主开展业务、 独立承担责任、 按市场规律和自律机制运行的公益性、 非营利的事业法人。从此之后，公证职能也具有社会职能的属性，不再是完全意义上公权力的体现。

总的来讲，公证权从本质上来讲是一种社会公权力，是国家权力社会化了的法定证明权， 它既不同于传统的国家权力又不同于一般的社会权力， 是一种特殊的具有公权力属性的社会权力，是在国家權力的社会化运作趋势下， 通过政府职能转变的方式， 委托给公证机构行使的特殊的法定证明权。

三、基于公权力属性对公证机构定性的思考

首先，由于体制改革没有具体明确改革的方向和定位，因此，在实际改革的进程中，面临这样的困境，有的成为了全额财政拨款的事业单位，有的成为差额财政拨款的事业单位，有的则是自收自支的事业单位，但在边远偏僻贫困地区公证机构的收入尚不能维持工作人员的工资，只能是继续维持行政体制的不变。这样多种体制公证机构的并存，必然引发了地区之间人员编制、职称晋升、人员收入以及会计和税收核算办法等地区差异性较大。并且，内部机构管理中出现了因监管缺位造成了违规执业、挪用公证机构的资产等问题。因此，通过进一步深化改革来规范公证机构的职能和作用，按照国家治理现代化的要求建立统一的符合公证权的社会公权力性质的公证机构体制，才能将公证机构的职能统一规范，做到完全意义上的改革彻底到位。

其次，从我国政府职能转变的大环境来看，政府开始更加注重服务于民的理念，从百姓的办事方便和减轻百姓的负担进行去行政化而转变为服务型政府的职能，公证机构作为服务社会为公民和机构进行民事法律行为证明的单位，不宜再定性为行政机关单位，而是服务为民的事业单位。

再次，从与国际公证制度接轨的角度来看问题，法国、德国等发达国家虽然把公证人员定位为公务人员，但是公证机构却是以事务所的形式出现，是相对独立而具有社会职能属性的工作机构。而一些国家独立的将公证机构区别于政府部门和企业单位，作为非盈利机构出现，成为介于政府和企业单位之间，从事社会公益事业管理服务的独立机构，像日本、韩国等一些新兴的亚洲发达国家就是采取的这种形式，我国一些学者称之为“第三部门”。所以，我国的公证机构转型方面，可以参照欧美发达国家事务所的形式或者亚洲新兴国家“第三部门”的做法，进行社会职能属性方面的转型。

依据上述分析，笔者的观点倾向于将公证机构定位成事业单位，主要考虑因素如下：

首先，从我国社会制度不断走向民主法治，政府很多行政职能开始从指令型的职能转变为服务型的职能，体现了我国社会环境整体上发生了质的进步。因此，在这样的大环境下，公证机构不宜再定位为公权力性质，而是社会权力属性的机构，按照国家治理模式的转变而适应大的社会环境。不论未来我国的公证机构是否采用大陆法系公证制度典型代表国家法国的公证人事务所这样的形式，从公证的社会权力属性出发进行考虑，从实现政府治理和社会自治良性互动的角度，解决在公证行业中存在的或者政府干预过多，或者监管不到位的问题，建立能够体现公证的社会公权力性质的统一规范的公证机构管理体制，通过进一步深化公证机构体制改革促进国家治理体系和治理能力现代化的实现，这是公证机构定位的最根本依据。

其次，在定位明确的情况下进一步考虑，法国的公证制度已经发展了200多年，不论是公证制度方面的完善，还是公证人的综合素养方面，都是我国现阶段所达不到的。因此，笔者认为，目前我国的公证制度改革不适宜采用法国模式的合伙人事务所制度，而是既符合公证权为公权力行使的性质和特征，又符合国家权力社会化的发展趋势，顺应了政府职能转变的要求，根据公证的社会公权力这一特殊性质应将公证机构定性为公益性的事业单位法人。

四、从国家治理现代化的视角展望公证机构改革

随着我国体制改革的不断深入，民主法治程度的不断提升，国家权力的社会化是推进国家治理现代化的必由之路。党的十八届三中全会指出，进一步进行政府职能的转变，加快服务型政府的转型，不断增强政府的公信力和执行力，着重解决政府部门监管不到位和行政干预过多等问题，不断激发社会组织的活力，是全面建设小康社会的关键之所在。在这样的社会发展形势下，对于公证机构的职能社会化定位，需要解决的问题还很多，不仅需要从实现政府治理和社会自治良性互动的角度， 解决在公证行业中存在的或者政府干预过多，或者监管不到位的问题， 建立能够体现公证的社会公权力性质的统一规范的公证机构管理体制，并且需要进一步深化公证机构体制改革促进国家治理体系和治理能力现代化的实现。

在我国公证机构转型的道路中，作为法治社会的一种重要管理方式之一，公证活动应当作为诉讼制度的补充和纠纷等解决的另外一种途径，介入社会生活的各个层面，以此来弥补通过诉讼等行政手段不易介入社会经济活动微观层面。并且，通过公证制度的不断完善，可以实现预防纠纷、减少诉讼，对于维护社会稳定，构建新时代和谐社会有十分重大的现实意义。

参考文献：

[1]徐湘林.“国家治理”的理论内涵.人民论坛.2014（10）.

[2]洪英.国家治理现代化视阈下公证机构体制改革相关问题研究.中国法律评论.2015（3）.

[3]施珂芸.我国公证制度的问题分析及其改革策略——以公共服务民营化为研究视角.上海：华东政法大学.2014.