农民工职业培训公共服务域外经验与启示

李晶

改革开放以来，随着城市化、工业化的快速推进，我国大量农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移。但是，农民工的职业技能水平还不能满足我国产业发展和劳动力市场需求，因此要开展农民工职业技能培训、提高农民素质。世界许多国家在工业化过程中，都非常重视农村转移劳动力职业培训，把它作为一项公共服务，他们的经验给我国带来了许多有益的启示。

一、美韩两国农村转移劳动力职业培训公共服务经验

1.职业培训的立法

美韩两国都把农村转移劳动力培训相关规定纳入职业培训立法当中，并不断完善，从职业培训的地位、各方权利与义务、资金供给与使用等方面作出明确细致的规定，从而使农村转移劳动力职业培训得到法律上的保障。

美国在1917年的《史密斯—休斯教育法》中首次提出联邦政府拨款扶持与工农业相关的职业教育培训，建立了美国现代职业教育培训制度。尤其是20世纪60年代，美国政府通过《人力发展与训练法》《职业教育法》《就业机会法》等法规，制定了农村人口职业培训的计划。从规定失业者优先接受培训到规定公民具有平等接受培训的权利和国家提供培训服务的具体职责，如“建立职业训练中心、进行教师培训、建立职业教育委员会”等，再到为农民制定专门训练计划，在法律保障之下美国农村劳动力得到集中的大规模培训。进入20世纪90年代以后通过修订《职业教育法》制定《美国2000年教育目标法》《劳动投资法》，美国政府又从法律上对职业教育的经费投入、职业资格准入制度、终身学习制度、对进入非农产业的农民进行免费培训的鼓励措施等方面做出具体规定，不仅进一步强化了农村转移劳动力职业培训的重要地位，而且进一步提高了政府对职业教育培训的公共服务能力，保障了职业教育培训的成效，提高了农村劳动力大规模转移过程中人力资源的质量。

根据不同时期的需求，制定相应的法律法规，使韩国职业培训的公共服务质量得到有效保障。20世纪60年代开始，随着韩国工业现代化的发展，劳动力市场对技能型人才的需求不断增长。韩国先是制定《职业培训法》，规定由政府出资大量建立职业培训机构，注重技能人才培养的组织性和体系性。后又出台《职业培训特别实施法》，规定企业有义务承担技能培训，分担政府的培训压力，满足企业对熟练工人的需求。为了从根本上解决职业培训的资金问题，韩国政府1976年颁布职业培訓的《基本法》和《资金法》，建立统一的职业教育资金筹集机制，征收培训税并建立培训基金。为解决雇佣关系不稳定对职业培训产生的不利影响，1995年通过立法建立起雇佣保险制度，为此后韩国提高培训层次，加强对从业者的转岗培训、为终身职业能力和综合职业能力的开发奠定了基础。为保证培训效果，2008年修改后的《劳动者职业能力开发法》，改进职业能力开发记录制度，加强对个人的职业培训及培训经历的综合管理。正是在一系列法律政策的保障下，韩国的职业培训呈现良性发展，不但促使农村劳动力的非农产业转移，而且不断满足产业发展对高技能型人力资源的需求。

2.农村转移劳动力职业培训的财政措施

美国农村转移劳动力职业培训经费来源渠道多样，大部分来自联邦政府和州政府的拨款，企业资助和社会捐助也是重要渠道。企业资助的形式，或通过咨询委员会向培训机构提供财政资助，或直接购买特定项目的培训，或向培训机构提供所需设备。职业教育经费除了用于职业学校的基础设施建设、师资建设、日常开支外，还用于对进入非农产业的农民实行免费培训的补助。尤其重要的是，早在上世纪60年代，美国就投入大量资金用于提高农村居民普通教育水平，这为美国农村转移劳动力的职业培训奠定了良好的基础。

韩国政府为建立统一的经费筹集机制，于1976年立法首次提出征收培训税。接着利用征收税金建立韩国职业培训基金。1995年又立法建立起雇佣保险制度，规定“用于促进职业能力开发和维持雇佣稳定的费用全部由经营者承担，当雇佣保险基金不敷使用时，由国家财政予以补贴”。国家通过各种优惠政策鼓励企业实施培训，鼓励人们参加职业培训，雇佣保险基金对所实施或接受的职业培训均提供相应的资金支持。

二、美韩两国农村转移劳动力职业培训公共服务经验带来的启示

1.加强农民工职业技能培训立法保障

目前我国对职业教育进行规范的主要有《中华人民共和国职业教育法》《教育法》《劳动法》《就业促进法》，对农民工的职业培训多是以规章、意见的政令方式予以规范，法律体系尚不健全。而对农民工职业培训的现有政策规定又缺乏可进行规范性操作的具体细则；缺乏相应的责任条款，国家的意志性、法律的强制性体现不足，对农民工培训不能起到刚性的规范和保护作用；缺乏全国统一的行业标准和管理规范，制约了农民工职业培训的发展。

因此，要借鉴国外职业教育立法的先进经验，结合我国国情，把农民工职业培训的方针政策，通过法律的形式加以规范，在法律上将农民工职业培训纳入公共服务体系，明确农民工职业培训的地位、内容、形式和保障条件；对政府、培训机构和农民自身的责任与义务，对农民工职业培训的资金来源、使用方式，对参与培训的激励政策等作出明确规定；加强监督立法工作，设立评估标准以及监督机构，确保培训工作顺利开展。

2.构建农民工职业技能培训财政支持长效机制

我国农民工基数和外出农民工数量庞大，农民工培训需求量大，加上原有农村教育基础设施薄弱，所以尽管政府不断加大对农民工职业教育的财政资金投入，但依然呈现明显不足。所以，应借鉴其他国家的农村转移劳动力培训资金投入的先进经验，构建财政支持长效机制。

首先，加强财政投入的科学性和稳定性。中央财政和各级政府应根据国家经济和区域经济发展水平，结合区域内农村劳动力人口数量等指标，科学合理地进行预算安排，确立正常的增长机制，建立刚性约束，加强对农民工职业培训财政投入的科学性和稳定性，使农民工职业培训服务获得长期的根本保证。改变农民工职业培训重大项目总体“散、小”的局面，加大项目整合力度，统筹资金的投入，提高培训效率。完善农民工职业培训资助补贴政策。

其次，建立多元投入机制。在农民工职业培训资金投入上，要逐步建立起由政府、企业、农民工和社会共同承担的多元投入机制。由于农民工流动性强，对单个企业来说易造成培训成本的浪费和技术外流，这往往影响企业参与培训的积极性。为此，国家可以通过法律规定调节税收政策、贷款政策和补贴政策，发展专项基金提高企业参与农民工职业培训的积极性。对于高技能培训的内容，作为培训受益者的农民工也应承担小比例的费用，政府可以通过无息贷款的方式对农民工予以帮助。

最后，加强农民工职业教育经费监管：一要推进信息公开，各级政府对农民工职业培训经费的分配、使用和管理，各类职业学校的财务预算、决算、重大支出项目要全面、及时、准确地公开，接受社会监督。二要加强绩效评价，在经费分配、使用、管理的整个过程中都要树立绩效管理理念，建立严格的资金浪费问责制度。三是建立信用记录制度，对不良信用记录者，适当限制或取消其申请财政支持的资格。