公安指挥系统的新模式探讨

周千里，赵晋石，李胜广

（1.北京市公安局警务保障部，北京 100740；2.北京市公安局指挥部，北京 100740；3.公安部第一研究所，北京 100048；4.警务物联网应用技术公安部重点实验室，北京 100740）

产业观察

公安指挥系统的新模式探讨

周千里1,4，赵晋石2，李胜广3,4

（1.北京市公安局警务保障部，北京 100740；2.北京市公安局指挥部，北京 100740；3.公安部第一研究所，北京 100048；4.警务物联网应用技术公安部重点实验室，北京 100740）

我国公安指挥系统从90年代110接警处指挥开始，到后来的数字化升级，再到可视化、扁平化指挥体系的形成，经历了几代发展，随着新形势新任务的要求，新一代指挥系统如何满足现代警务的要求成为讨论的热点。本文结合公安部领导提出的新要求，分析了现有指挥模式的不足和遇到的挑战，提出对公安指挥系统转型升级的思考，为新一代指挥系统的建设应用提供参考。

指挥模式；警务运行机制；指挥调度系统；

1 引言

公安部2017年1月9日召开第二期全国公安机关规范执法视频演示培训会，国务委员、公安部部长郭声琨出席并强调，深入推进面向实战的现代警务运行机制改革，着力构建高效有力的指挥保障体系，切实为民警现场执法提供有力支撑。要大力推进专业化的指挥调度平台建设，选配熟悉业务、精通法制的指挥调度人才，提高科学调度、现场管控、情报支持能力，努力为一线执法民警提供及时有效的指导。要按照实用、管用、够用的原则，加强单警装备、现场执法记录仪、视频监控设施的普及装配和规范使用，为执法保障体系建设提供全方位的硬件支持。

郭部长讲话中明确提出了指挥体系要为一线民警现场执法提供支撑和服务，指挥平台对一线执法民警提供指导，并需要加强单警装备配备，将警务指挥与执法现场的关系进一步明确了。指挥平台不仅仅是为各级领导服务，发布命令和指示的平台，也要为一线执法直接服务。

当前，各级指挥中心作为公安机关决策的大脑，发挥了越来越重要的作用，它承担的职能除了传统的接处警、指挥调度、警情统计分析、辅助决策外，还要发挥了社会面治安态势的监测与视频巡控，多警种合成作战等更加复合的职能，已成为牵动各警种、各属地警力的中枢系统。然而，回归警务指挥调度的本质，作者认为，指挥调度的重要内容是要消除一线实战人员1一线实战人员包括现场指挥员以及处理案事件的具体民警或保安。现场指挥员需要更多现场信息为处置提供决策辅助，而具体处置民警或保安只需要明确的任务点和清晰的指令即可。与后端指挥人员间的“信息鸿沟”或“信息不对称”，使双方能够在相对平等的信息条件下进行协作，实现警务效能的最大化。然而，目前各地公安指挥系统仍然是围绕信息集中和展示，突出可视化、集成化、中心化的指挥调度和决策支持，而没有完全从一线实战出发，实现指挥调度和现场处置的深度融合。

2 历史延续和现状

随着社会动态化发展的趋势日益明显，社会治安环境变化巨大，大量外来人口给城市社会的管控和安全带来了严峻考验，各类违法犯罪行为大幅攀升，110接警数量不断增长，需要更加有效的应对犯罪和报警处理的能力。同时，人民群众物质文化生活水平不断提高，安全意识不断提升，对安全的标准要求也越来越高，要求公安机关快速反应和现场处置能力不断增强。另外，以北京为例，每年承担了大量国内外重大活动和体育赛事，安保工作繁重，作为首都，“万无一失、一失万无”的工作标准成为刚性要求，要求公安跨警种综合实战能力持续提升。新形势和新期待催生了公安指挥系统新模式，从围绕警情、警力、指挥三条主线为核心，向扁平化指挥、精细化指导、立体化巡控、一体化运行、合成化作战方向发展。

在技术手段应用方面，也在原有110接处警、勤务管理、视频监控、地理信息、警力定位、无线指挥调度等系统基础上，增加实时警情热点云图、警情监测、交通动态监测、可视化指挥、视频巡控、社会面联动报警监测、互联网和舆情监测等功能。在信息获取和态势监测方面，现在各级指挥中心和指挥室接入了更多的监测和感知信息，对社会面人、车、物、事的实时动态信息更加全面和精细，这将大大提升决策效率和反应能力。在指挥调度控制方面，我们仍然延续原有的方式，通过电台和警情接报系统，对派出所实战单位发出处警指令，并根据情况跟进进度和处置结果。

从指挥系统信息流的向上和向下两个方向，我们看到了严重不对称，向指挥系统汇集的信息大大超过了向一线服务的信息。也就是说，一线处置中没有得到指挥系统足够的信息支撑，这与当前提出的基础工作信息化的要求存在差距。例如：当受害者报警后，指挥系统会通过电子地图获取报警位置，并能通过查询系统获取报警人相关信息，而后调配最近的民警到现场，而处置民警所能得到的只是受害者的大致地址和电话号码。处置民警所要做的是立即打电话给受害人，让他知道他/她是在哪里，然后赶到现场。受害者不得不在报警后反复的给不同民警描述具体位置和现场情况。从这个例子中可以清楚看到指挥机构与一线处置警力信息的不对称，严重影响了警务处置的效率，也会影响了人民群众的满意度。正是面对这些问题，此次公安部将指挥系统对一线执法的支持和指导更加明确地提出了要求。

3 现有不足原因分析

3.1 定位问题

在目前的指挥系统中，主要职能集中在指挥指导、信息汇集和辅助决策，主要任务是服务领导和发布指令，执行上是实战部门自行开展工作，指挥系统并没有就具体现场处置为一线提供支持的职能。指挥系统承担的是报警和案件的信息流转，并没有承担处置支持的职能，所以指挥部门拥有的信息并不一定会提供给一线实战单位。因此，导致了一线作战单元与指挥部门存在信息不对等，有用信息没有能够到达最需要的人那里，执行效率低下。

3.2 能力问题

目前，指挥人员在人员素质、处置流程、技术装备等多个方面不具备根据具体现场或案件情况，面向一线、面向实战提供精细化信息服务的能力。从公安指挥中心的设计可以看出，投资巨大的大屏显示系统是指挥中心的标配，定位于展示和辅助决策，而在指挥现场方面仅仅通过电台语音，显得单薄，一线民警作为指挥体系的末端，除了获取任务外，没有从上端获得足够的资源和信息支持。而且，我们目前指挥调度坐席设置数量上，远远不能满足向一线提供信息支撑的需求。反观国外的指挥系统则高度关注处警环节，美国多数城市的911应急指挥调度中心大部分空间是指挥调度席位使用的。

3.3 技术问题

当前，现有的单兵装备、公安网络以及信息整合水平距离为一线提供信息支持服务还存在差距，民警使用的警务信息化装备以电台和执法记录仪为主，移动警务终端的规模化应用将为缓解这类矛盾带来新的机会。同时，目前使用的无线网络以公网3G或4G为主，网络传输带宽的限制和稳定性将给图片、地图或实时视频等信息传输带来影响。另外，各级指挥中心信息集成和整合能力将决定为一线服务的好坏，一线只需要行动性、辨别性、直观化的信息推送服务，这就需要后端需要对不同信息进行分析处理和过滤合成。

3.4 模式问题

指挥流与信息流不匹配，对于特大型城市，指挥系统采取“统一接警，分级处警”模式，报警现场信息从上向下逐级递减，作为指挥实体的基层，派出所指挥室并没有足够资源和信息去支持现场处置民警，而派出所指挥室是惟一能直接对日常案件处置提供支持的部门，除重大案事件外，分局和市局不可能直接指导和支持具体案件，这就造成指挥和信息获取的不对位、不匹配。另外，一线民警获取信息的方式则是自主查询模式，而非主动推送模式，给现场处置民警带来不便，有时甚至带来危险。这些问题造成了指挥系统与一线的“信息鸿沟”。

4 解决路径与方法

一是明确职责和任务，建立专职人员队伍。强化处警环节的功能，增强指挥调度岗位的职能，将对一线处置的信息支持服务作为该岗位的新增职能进行明确，要求分局指挥中心或基层指挥室设置并强化该岗位；指挥调度人员负责对现场处置进行“一对一、岗对岗”服务，将现场案事件处置的效果作为一线处置人员和后台支撑人员共同的考核标准；进一步增加分局和派出所的指挥调度岗位人员数量配备，分清市局、分局、派出所三级指挥调度岗位职责，对一线提供信息支持服务的任务要明确清晰。分局层面可考虑设置现场处置支持呼叫中心，对处置情况提供法律、信息、指导等方面的全程跟踪支持服务。

二是转变职能和角色。指挥人员应转变角色，实现从对一线的发号施令到指导服务的转变，在部署任务、监督执行、跟踪进度的同时，要全程提供处置建议、信息推送、法律支持、沟通协调，让一线处置人员能够将精力专注于现场的处置，而不用去查询、联络、求助等，通过后台的支持将大大提升现场处置效率和群众满意度。

三是强化指挥人员素质和能力。在明确职责和转变角色的基础上，最大的挑战源于指挥调度人员的具体素质和指导能力，原来的指挥调度就是通过电台将具体任务下发，跟踪处置进展，做好汇报即可。现在不仅需要下达任务指令，持续跟踪处置，还需要不断结合现场反馈情况，研判现场态势，提供急需的信息，协调周边资源，帮助现场民警开展处置。这不仅需要指挥人员具备警务信息查询、调取和研判的能力，还需要具备现场处置的经验，对现场周边熟悉，对现场处置人员急需的资源清楚，具备很强的协调沟通能力，不仅操作和效率上有要求，而且对公安大量基础工作也提出了很高要求。因此，指挥人员需要优中选优，更需要持续性的培训培养才能够胜任。

四是优化指挥支持服务流程。现有指挥调度流程中不包括处置支持服务，要持续规范的指挥、指导和支持一线处置，就必须要有规范的流程，对遇到的不同情况和现场要有不同的预案和处置办法。从整体流程上考虑，从接警受理到布警出警，到跟进支持，到反馈结束，到终止支持，要将对一线的服务支持流程嵌入到整体接处警流程中；在具体支持服务中，要梳理规范的工作程序，针对不同场景、不同案事件类型、不同受害者群体、不同嫌疑主体要有具体和规范的支持服务内容和信息资源的列表，方便指挥员第一时间查找，并推送给一线。

五是全面升级技术装备系统。除了上述需要转变的内容外，最为主要的挑战来自现有指挥调度科技信息系统还不能满足支撑一线处置的要求，主要包括如下几方面内容:

4.1 调整现有指挥中心座席设置

分局、派出所指挥中心或指挥室设置多个指挥与支持服务坐席，具体数量应根据日常辖区同时发生的110案事件处置数量而定。根据经验，坐席至少配备三块信息展示屏幕，包括PGIS2PGIS-Police Geographic Information System, 警用地理信息系统。、无线指挥调度台、视频监控、信息查询等，让指挥员能够第一时间获取到现场及相关的信息。原有指挥中心以大屏为核心的布局可能需要调整，或单独增加房间，实现前端处置与后端支持的一体化运作。

4.2 建立警用无线移动宽带通信网络

建立前端和后端的“信息高速公路”，让语音、文字、高分辨率图像，地理信息系统，定位数据甚至视频直播可以顺畅传输，这是解决“信息鸿沟”的基础保证。随着无线宽带技术的迅速发展，信息的桥梁可以通过公网或LTE专网，这给了我们解决前后之间的数字鸿沟的一个很好的机会。传统方式前后端的信息交互主要依赖公安集群通讯系统，以话音为主，这种方式最为直接和快捷，但问题是具体问题语言不一定能够表达清楚，一线处置人员需要多媒体信息服务，公网4G和基于B-TrunC3B-TrunC（Broadband Trunking Communication，宽带集群通信）是由宽带集群（B-TrunC）产业联盟组织制定的基于TD-LTE的“LTE数字传输+集群语音通信”专网宽带集群系统标准。的宽带数字集群专网都将是实现这一目标的重要手段，特别是随着移动警务的广泛推广，网络限制的问题将得到解决。

4.3 升级专业化指挥调度系统

现有指挥调度系统是各类信息汇集展示的中心，各警种、各层级的重要信息都要在这里进行展示，为指挥员决策提供辅助，这也决定了指挥系统目前是以“汇聚为主，反馈为辅”的设计思路。为了更好地支持一线和实战，该系统的设计需要更多考虑多媒体信息的下发和推送功能，利用移动宽带网络，将与案事件有关的图片、文字、位置、视频等信息第一时间的推送到一线，为现场处置提供支持。同时，系统设计要考虑强大的信息聚合和操作功能，在数据层面要大量整合局内外各类信息，确保信息全面准确可靠；在功能层面除了传统的人工查询和搜索功能外，还要提供智能推荐、一键搜索、重点提示、方预案提示等功能，确保在最短时间找到最重要的信息；在操作层面，要支撑语音、文字、图片、视频等信息的融合推送，不仅为指挥员提供操作上的便捷，也为一线人员提供最为直观的提示。另外，将接警系统与处警系统进行有机对接，处警推送的信息中，可以直接调取接警系统中的通话记录、报警录音、报警位置等信息，这将大大增强处置民警对现场态势的评估能力。

图1 多媒体化的专业指挥调度系统调度台

4.4 配备移动警务终端及单警智能装备

打造一线民警前端信息化装备将是打通前后端信息鸿沟的最为重要的环节。目前的民警已经配备了无线电台、移动警务终端、执法记录仪等信息装备，如何利用现有装备将指挥系统推送的信息提供和展现给一线是当前最为重要的问题。移动警务终端当前承担了信息展示和连接无线移动宽带网络的任务，随着技术进一步发展，多模移动终端的技术突破和研发将有望将无线电台、移动警务终端甚至执法记录仪进行有机整合集成，减轻干警佩戴的压力。另外，新一代可穿戴式设备的普及为后端感知一线民警的现场情况提供了重要手段，智能手表、手环、眼镜、脚垫、枪套、腰带等装备，都能够成为现场干警数据采集的利器，自动将民警的现场状态、身体状况、行为姿态等信息回传到后端，为指挥员了解现场情况提供了重要依据和参考。

图2 我国移动警务应用终端

4.5 建设物联网感知体系

要实现指挥员对现场处置的支持，就要求后端指挥员要对现场环境和态势有着更加深入细致的了解和掌握，实现由“宏观管理、粗放跟进”向“微观感知、精细掌控”的转变。这种转变就不光是要求指挥系统能够提供宏观数据，知道整体发案情况、区域的治安态势和高发案时间段即可，而是需要通过视频监控、定位服务、人流密度监测、单警采集装备等物联网自动感知手段，获取案事件现场的实时情况，减少民警频繁汇报现场情况，给具体现场处置腾挪更多的空间和时间。为此，需要大量依靠政府和社会力量，更加广泛的开展物联网前端和基础设施的布建，让自动感知的触角向社会面方方面面延伸。

4.6 强化实时大数据的分析处理能力

处置和决策时间是现场处置案事件的关键，直接关系到涉案群众的安全感和满意度。指挥系统汇集了海量数据，同时还在不断的接收到实时的现场数据，但要从中快速敏捷的分析、提炼、整合、生成行动性情报，需要后台的大数据平台具备丰富的研判算法库和强大的实时处理能力，从正在发生的案事件中得到现实的处置方案和应对策略，只有这样才能够更加高效优质的为群众服务。

图3 下一代警务指挥调度系统构想

5 结束语

回顾警务指挥模式发展的历程，我们这些年陆续提出了可视化指挥、扁平化指挥、一体化指挥等概念，其实核心都在在考虑如何消除前后端信息的鸿沟，避免出现“前面知道的后面不知道，后面知道的前面不了解”的问题，特别是新的一年公安部提出了将指挥系统与现场执法服务融合的思路，实际上是在消除信息不对称上又迈出了重要一步，这一步实际上是定制化、个案化的指挥模式。要实现这种模式和转变，涉及到理念、体制、机制、人员、技术、流程等方方面面，是现有模式的巨大调整和完善。当前需要借助公安改革的契机，顺应技术发展和形势要求，充分结合本地区实战的具体要求，分步骤、分阶段的开展试点和示范，逐步推动指挥模式的转变。

[1] Khoo Boon Hui and Koh Hong Eng, The Road to Collaborative Public Safety, http://e.huawei.com/en/publications/global/ict_ insights/201608271037/special/201608271356, 2016.9

[2] 戴浩．人工智能技术及其在指挥与控制领域的应用．战略前沿技术，2017.4

[3] 郑宇．多源数据融合与时空数据挖掘．中国人工智能学会AIDL第二期人工智能前沿讲习班报告，2017.3

[4] Nicole Perez，Future of 911 to include multimedia communication-Plans underway to improve technology over next decade. Ksat.com 2017.3

[5] Demystifying Intelligent Middleware，http://communities.motorolasolutions. com/community/north_america/fresh_ideas/blog/2016/03/15/demystifyingintelligent-middleware?utm_source=linkedin&utm_medium=social&utm_ content=na_community，2016.9

[6] Motorola Solutions，THE PUBLIC SAFETY EXPERIENCE RIGHT INFORMATION RIGHT PERSON RIGHT TIME，2016.7

[7] The devil is in the details for the US FirstNet first responder LTE network, http://www.wireless-mag.com/Features/41350/the-devil-is-in-the-detailsfor-the-us-firstnet-first-responder-lte-network.aspx, 2016.5

中国移动、ARM、Cavium和Enea就中国移动开放NFV测试实验室合作签署协议

中国移动、ARM、Cavium和Enea近日宣布签署开放NFV测试实验室合作协议，此次合作将使用基于OPNFV的商用Enea NFV核心平台和Cavium的基于ARM的ThunderX工作负载优化的数据中心服务器处理器。

中国移动的开放NFV测试实验室，将作为中国移动电信综合云（TIC）的一部分提供测试平台。其工作内容将包括验证各种NFV测试案例（vCPE，vBRAS，vEPC，vIMS），同时支持开放网络自动化平台（ONAP）项目的开发和集成。

ARM公司业务部门网络和服务器副总裁兼总经理Noel Hurley表示：“ARM及其合作伙伴的生态系统一直致力于使OPNFV能够为世界上的数据网络带来高效且具有成本效益的计算能力。网络管道必须具有大规模的扩展能力，以最有效的方式支持所有市场的新的计算需求。我们的生态系统通过集成解决方案提供了这种效率，从而证明了ARM技术提供的每瓦性能，密度和TCO优势。”

“我们非常高兴与中国移动合作实现这一关键NFV功能，并通过多样化和可互操作的生态系统推动NFV的大规模部署。具有多种计算、I/O及实时处理需求的电信应用要求更高的可扩展性及更优化的解决方案。”Cavium公司网络及通信业务副总裁及总经理Raj Singh说，“Cavium公司的ThunderX工作负载优化数据中心服务器处理器等高性能通用COTS硬件，可以提供高度可扩展的NFV虚拟化解决方案，利用标准的软件平台和生态系统满足这些要求。”

“电信行业正在寻找一个基于电信用例的强大而高性能的基于开源的NFV基础设施。Enea非常高兴成为全球最大的电信运营商中国移动的关键合作伙伴，与领先的技术供应商ARM和Cavium一起，基于Enea NFV的核心平台，构建NFV的基础设施。”Enea的产品管理高级副总裁Karl Mörner说，“基于OPNFV的Enea NFV核心平台是业界首款针对ARM服务器进行增强和优化的NFV平台。Enea NFV Core基于最新的OPNFV版本，专为电信用例而设计，高度集成，并且包括电信优化和功能增强。”

10.3969/J.ISSN.1672-7274.2017.05.008

TN929.5，TN915.85

A文章编码：1672-7274（2017）05-0023-05

周千里，男，硕士研究生，高级工程师，现就职于北京市公安局警务保障部，长期从事过公安无线通信应用和研究、软件应用开发、重点科研项目研究、重大安保信息通信系统规划设计、信息安全、物联网等方面的工作。参与了多个首都公安通信系统重点工程项目建设，主持并参与承担了国家863项目、公安部、北京市科委、北京市人事局等多个省部级重点科研项目任务，在无线通信、应急通信保障研究、信息网络安全、公共安全物联网等方面积累了丰富的经验。荣获公安部科技进步三等奖，在权威期刊发表论文20余篇。

赵晋石，男，现就职于北京市公安局指挥部，从事勤务指挥系统建设与运维工作20余年，在下一代指挥通信系统建设方面有独到见解，具有丰富指挥系统建设经验。

李胜广，男，博士，副研究员，公安部第一研究所物联网部副主任，主持并参与多个国家以及省部级科研项目，主持研发了包括电子护照在内的多个重要系统和产品，在物联网技术、个人可穿戴设备、低功耗传输等技术方面具有丰富经验。