工商资本投资粮食生产的形势研判及政策选择

张尊帅　李少武

[摘要]保障国家粮食安全是关乎国家安全和社会稳定的重要任务。在粮食生产中，应建立财政投入主导下包括社会资金在内的多元化投入机制。作为新型农业经营主体之一，粮食种植并非工商资本的主营业务，家庭规模经营才是粮食生产的最佳方式。工商资本应充分发挥资本的生产要素优势，在粮食全产业链中良种供应、社会化服务、加工销售、品牌建设等方面提供支持，让农民共享增值收益。这对于优化农业要素资源配置，提升农业发展新动能，推进农村一、二、三产业融合具有重要意义。

[关键词]工商资本；粮食生产；形势研判；政策选择

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716224

1问题的提出

长期以来，确保国家18亿亩耕地红线，保障粮食的安全供给，是维护国家安全和社会稳定的战略性任务。《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》指出：“应积极引导社会资本参与粮食生产能力建设，促进投资主体多元化。建立健全以公共财政为主体的多元化投入机制，落实相关财税优惠政策，吸引社会资金投向粮食生产。”

实践中，由于种粮的成本收益低下，工商资本在粮食生产环节的投资积极性小。农业部的典型调查显示：“外来业主流转耕地从事农业生产活动的，只有7% 以制种等方式与粮食生产相关，其他的无一例外的都是蔬菜、瓜果、药材等附加值更高的经济作物，更有甚者打着休闲观光农业的幌子肆意改变土地用途。”[ZW（]郭晓鸣中国粮食安全的远忧与近虑[J].农村经济，2013（2）.[ZW）]即使和粮食生产有关的企业，比重也是越来越小，而且越来越倾向于农资供给、粮食加工、流通等在粮食生产链中相对高利润的环节。

通过解读国家相关政策，笔者认为：粮食生产领域并非工商资本主营业务。2013年中央1号文件指出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”但文件并未明确提出工商资本投资粮食种植。2015年，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门联合下发《关于加强对工商资本租赁农地監管和风险防范的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出：“各地要强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地非农化。”“对撂荒耕地、非粮化等行为，可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区违反产业规划的，停止享受相关农业生产扶持政策。”我国《土地管理法》第19条规定：“我国将严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地。”可以看出，在对待工商资本非粮化问题上，国家政策导向只是对粮食安全保障核心区进行了特殊强调，不允许工商资本在上述区域内大面积租赁粮田后改变用途。对于非粮食安全保障区，工商资本要能够保证参与农地经营，杜绝非农化。从二者的关系角度看，非农化一定是非粮化，但非粮化不一定是非农化。非农化是非粮化的必要而不充分条件。

新时期，为了更好地规范和引导工商资本参与粮食生产，首先，严禁工商资本规模化农地流转后非农化行为，明确工商资本在粮食种植上的定位；其次，全面分析典型地区工商资本投资粮食生产的实践，合理引导工商资本参与粮食产业链，充分发挥资本在粮食生产中的生产要素功能。

2工商资本投资粮食生产的相关文献梳理

目前，学术界的争论主要集中在两个方面：一是工商资本投资种植业的范围界定，粮食是否属于工商资本投资的主营领域；二是工商资本种粮的运作机制，投资粮食生产环节能否盈利，是否能够带来农民增收。综合近几年工商资本投资粮食生产的相关文献，大多数学者认为：工商资本种植粮食是不现实的，家庭规模经营才是粮食种植的主要方式（贺雪峰，2012；陈靖，2013；涂圣伟，2014；蒋永穆，2014；吕军书、张鹏，2014；刘成玉、熊红军，2015；中国人民银行达州市中心支行课题组，2017）。少数学者认为：工商资本通过延伸农业产业链、规模化经营实现规模经济，促进农业增效、农民增收（杨立、郝晋珉，2014；张洪源、张利庠，2015；曲峻岭、孔凡丕，2016；穆娜娜、孔祥智，2017）。综上所述，学者们大多从理论视角对粮食种植的特征、成本收益率、资本逐利性等进行了分析。接下来，有必要对工商资本投资粮食生产进行实地考察并做出形势判断。

3工商资本投资粮食生产的现状调查及形势研判

本部分选取了工商资本投资粮食生产的几个典型区域，包括了农业部贺军伟、王忠海、张锦林（2013）在湖南省的调研；陈靖（2013）在安徽省的实地调查；笔者（2014）在四川省的调研；贺雪峰（2015）以华中为主区域的全国范围调研。

31现状调查

（1）陈靖在安徽省的实地调查。安徽黄村通过招商引资推动整村流转形成大规模经营，外来资本下乡并进入农业产业各个环节。资本主导下农地规模化经营更加注重资本、技术的投入，地租和工资也成为资本有机结构的重要部分。黄村的规模化农地流转后选择了成本—收益更高的行为：一是良种种植。部分工商资本经营的是改良后的小麦种子，收获后作为良种出售而非主粮；二是转向规模化种植经济作物如蔬菜、苗木等。若资本单纯种粮，除去地租、雇工工资、固定资产等投入外，年亩均收入仅为200～400元；三是转向深加工和销售渠道，拓展产业链获益。一旦进入粮食深加工、流通、销售环节，在转嫁风险的同时提高增值收益。因此大资本更愿意进入农业产业链前、后端，将生产环节直接外包。

（2）农业部贺军伟、王忠海、张锦林的调研。根据农业部贺军伟、王忠海、张锦林（2013）的调研：“工商企业进入农业，主要瞄准了附加值较高的蔬菜、水果、花卉、苗木等经济作物和生猪养殖、水产养殖等规模化、特色性的养殖业。在湖南省衡阳县，前几年搞粮食生产的工商企业有十来家，现在只剩两家，一家是湖南安邦农业科技股份有限公司，一家是富农优质稻专业合作社。目前，两家在全县共流转土地43000多亩。”[ZW（]贺军伟，王忠海，张锦林迈进农门以后一三省工商资本进入农业领域的调研报告[J].农产品市场周刊，2013（21）.[ZW）]而在这仅有的粮食生产的企业中，其重心已经开始向粮食加工、流通以及农资经营等产前产后利润率高的产业链环节转移。

（3）贺雪峰覆盖全国的调查。调研显示：在适宜耕种的地方无土地抛荒，然而资本与农民争田耕种的现象愈演愈烈。目前，工商资本流转土地占全国流转土地的1/10左右。工商资本加速进入与土地要素密切相关的种养环节。结果显示：工商资本规模化农地流转后非粮化比例很高，资本下乡种田很难成功。工商资本种粮，需要支付地租、固定资本、市场价格下的劳动力工资等，难有利润空间。华中某地推动土地流转搞土地产权交易所，但是几乎没有流转土地用于种粮。这在一定程度上会扰乱工业化、城镇化进程。

（4）笔者在四川省的实地调查。四川省工商资本在粮食种植上具有以下特点：一是以销售为目的的绿色有机粮食种植。由于普通的粮食作物种植几乎没有收益，所以工商资本投资粮食种植，也是以高附加值的有机绿色粮食为主。比如，四川省航粒香米业有限公司以有机稻米的生产、加工为主，种植有机大米11000亩；二是以有机农产品生产原料为目的的有机粮食种植。西充县金科种养殖有限公司是大型的高科技种养殖企业，主要以牛奶、猪、葵花鸡、莲花茶等为特色。该公司有机大豆、有机玉米等仅是公司产业链的前端，属于原料供给环节；三是在生产耕作期间以粮食套种为辅。比如四川绮香纱丝业有限责任公司是一家丝绸企业。不过在桑树种植以及蚕桑生产期间，该企业兼有2000亩大豆套种。总体来看，四川省工商资本在种粮上积极性较低，种粮也是以高附加值的绿色有机粮食种植为主。

32形势研判

（1）工商资本下乡种粮的成本—效益分析：规模化粮食生产并非有效。规模化农地流转能够培育一批粮食生产主体。城市工商资本机会成本较高，投资于粮食生产仍服从收益分配的微笑曲线。因此直接投资粮食生产是不经济的选择。

规模化种粮效果不佳的原因如下。

一是农地租金高。理性资本下乡，必须形成规模经济，才有可能形成线性利润积累。实践中，工商资本租赁连片耕地种粮，必须以连片耕地中最不愿意土地流转的农户租金为基准，这无形中提高了租金的标准。因此，相比农户间自发土地流转的租金，工商资本租赁农地的租金要更高。据不完全统计，有的地区农地租金高达每亩每年1000元，这使得工商资本的利润空间被大大压缩；二是固定资产和劳动力投入高。资本下乡进行规模经营，技术和劳动力等要素投入增加。机械化程度提高带来了固定资本投入的增加，雇工投入意味着更高的市场价格下的劳动力成本。在资本主导下的雇工模式中，与家庭经营方式相比，田间管理细碎、无法计量、监督成本高。

粮食种植上，国家对粮食实行最低保护价收购，因此粮食作物一般不存在与市场对接的问题，粮食种植收益稳定。因此，规模化粮食经营也难突破产业分工体系和收益分配格局，只能通过规模化线性累积而获得微薄利润，这是工商资本投资粮食生产环节的结构性缺陷。

（2）工商资本种粮的机会成本高。从农产品供给角度看，主要分为种植业与养殖业。种植业中主要包含粮食和经济作物。工商资本种植经济作物，是一个高风险高收益的选择。“从工商资本种粮的机会成本看，种植经济作物，可能收益高，也可能严重亏损。若总体上粮食供给充足，当种植经济作物收益较大而风险较小时，粮田转而种植经济作物就是理性选择。”[ZW（]贺雪峰澄清土地流转与农业经营主体的几个认识误区[J].探索与争鸣，2014（2）.[ZW）]此外，工商资本种粮面临着多重风险。一旦发生旱涝灾害、农资涨价，其盈利空间会被进一步压缩。

（3）初现强势资本与弱势农户间新型二元结构。马九杰（2013）指出：“当存在资本、土地、劳动三个要素分配不公平，或在交易、配置过程中不同要素主导权不一样时，拥有资本所有权的主体往往拥有主导权，从而在农业价值分配中对农户不利。”[ZW（]马九杰“资本下乡”需要政策引导与准入监管[J].中国党政干部论坛，2013（3）.[ZW）]因此，农户的谈判话语权被大大弱化。从长远看，若工商资本大规模进入粮食种植，则会使农民加大资本依赖性，影响农业自我积累和自我发展能力，不利于农业深层问题解决。

（4）粮食补贴政策的低效化。以承包地面积平均发放补贴的普惠制方式是粮食直补的主要方式，补贴的只是土地承包者而非实际生产者，因此仅能达到惠农民而非强粮食的政策目标。实践中，多地土地撂荒后农民继续享受种粮补贴，政策效能大大弱化。在分级承包的背景下，粮食补贴由农户获得，扶持大户政策被规模化主体获得，真正种粮者没有获得扶持。

4新时期进一步推进工商资本投资粮食生产的思考

新时期进一步推进工商资本投资粮食生产，应从以下几个方面进一步思考。

41适合企业化经营的粮食范围界定

适合企业化经营的种养业是指产业链相对较长、产业化程度较高，能延伸农业产业链、拓展农业多功能性、提升农产品价值链的领域。在粮食范畴内，玉米、大豆等相对于小麦和水稻，产业链相对较长更适合企业规模化、产业化运作，可以进行精细加工和深加工。在种养业中，应结合区位优势以及资源禀赋特征，优先鼓励企业进入玉米、大豆等产业链价值长、附加值高的粮食领域，而非进入小麦、稻米这种价值链短、不适合企业化经营领域。

42家庭规模经营是粮食生产最佳方式

马九杰（2013）指出：“作为农业要素的所有者和配置主体，家庭拥有剩余索取权，将会克服农业企业管理对生产员工的监督困境。”[ZW（]马九杰“资本下乡”需要政策引导与准入监管[J].中国党政干部论坛，2013（3）.[ZW）]对于不适合企业化经营的小麦、水稻等，更适合以家庭农场等家庭经营为主。在农地分级承包的背景下，工商资本等流转大户规模化农地流转后并非自己种植。对于分级承包后，以家庭经营形式种粮面积10～15倍、约100亩的，应给予重点扶持。

43鼓励将种粮低端环节外包，充分发挥工商资本生产要素优势

2015年中央1号文件指出：“鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务。” 因此，应鼓励工商资本投资粮食生产中的适宜产业化、規模化与集约化的领域：一是良种服务。比如改良后的小麦种子，并非粮食市场中流通的主粮，而是附加值较高的良种；二是粮食全产业链。

粮食价值链可以通过延伸来实现增值：“一是纵向扩展。工商资本一方面要注重粮食全产业链纵向扩展，实现生产、加工、销售一体化经营；二是节点裂变。从粮食产业链加工、销售等中下游环节入手，在每个节点不断裂变出新的横向子环节，使农产品附加值产生倍增效应。”[ZW（]张尊帅工商资本投资农业的风险及其防范[J].现代经济探讨，2013（8）.[ZW）]因此，应延伸粮食生产产业价值链，让农民平等分享增值收益；三是社会化服务。在农产品商品化进程中，鼓励工商企业在粮食生产基地设立如烘干、配送、仓储、物流等生产配套设施，提供全程服务。

44提高粮食补贴瞄准度，注重分级承包后思路转变

2014年11月，国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出：“加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。”在农地分级承包的大背景下，应实行“有种有补，无种无补”“谁种粮谁受益”的基本原则。在农地种粮的农户享受补贴，而非由土地承包者获得。在补贴标准上，将按主要粮食作物的实际种植面积进行补贴。

45相关保障措施

建立风险保障基金。应建立和完善工商资本租赁农地租金预付制度。通过政府补贴、流入方缴纳等形式，建立土地流转风险保障金制度。对超过一定面积的粮食规模经营主体，制定专门的农业保险补贴政策，以降低规模化经营风险。

完善农业保险制度。在完善农业政策性保险的前提下，应积极探索商业保险投资粮食生产，实现我国农业保险的转型升级。商业保险参与投资农产品，在风险管理、理赔模式、保险管理等多方面具备优势，且其投保时间不受政府核算保险补贴时间的限制，自主性更强，选择面更大，是农业政策性保险的有益补充。

参考文献：

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[11]樊江涛专家调研称：資本下乡面临三大问题[N].中国青年报，2015-04-20