卫生监督执法工作中的问题与合理应对方式研究

高香萍

【摘要】 卫生监督执法工作，是我国卫生系统行政工作的重要组成部分。随着我国卫生监督執法体制的形成与发展，执法体系的建设已经取得一定的成绩。但是，当前的卫生监督执法面临一些新问题，需要不断探索监督执法工作的新方法，提高卫生监督执法工作的工作效果，做到依法行政、服务群众、造福社会。

【关键词】 卫生监督执法； 行政执法； 问题

doi：10.14033/j.cnki.cfmr.2017.13.077 文献标识码 B 文章编号 1674-6805（2017）13-0145-03

近几年，我国有关卫生监督执法的依法行政建设不断发展，目前已有七部法律，二十余部法规[1]，涉及到了职业卫生安全、医疗卫生安全、公共场所卫生安全、放射卫生安全、学校卫生安全、传染病防治、动物检疫、采血供血卫生、饮用水安全卫生等方面。这些法律法规的颁布，能够有效提高卫生监督执法工作水平、走上法制化行政的道路。虽然我国的卫生监督执法体制经历了70多年的建设，已经较为成熟，但是目前在卫生监督执法工作中仍然存在一些问题，需要针对性的提出改进措施，来提高卫生监督执法工作效果。

1 我国卫生监督执法体制的形成与发展

1.1 我国卫生监督执法体制的形成

我国的卫生监督执法体制分成了三个发展阶段，包括了初创时期、改革时期和建设完善时期[2]。

1.1.1 初创时期 这一阶段主要是1949年到70年代。在这一阶段，主要颁布的法律法规包括了《中共中央关于加强卫生防疫和医疗工作的指示》（1951年）、《卫生防疫站暂行办法》（1954年）、《中华人民共和国国境卫生检疫条例》（1957年）[3]。从这一阶段的法律法规颁布可以看出，当时将卫生监督执法与疾病防疫问题、医疗问题三者混为一谈，不加区分，法律法规的制定并不具备针对性和工作指导性。

1.1.2 改革时期 这一阶段主要是20世纪80年代初到2002年。1982年卫生部专门成立了卫生防疫司、1990年增设卫生监督司。传染病管理、卫生检疫、卫生防疫、职业卫生、食品卫生开始实施区别化的管理。同时，法律法规的制定速度逐步加快，先后颁布了《食品卫生法》《传染病防治法》《母婴保健法》《执业医师法》《职业病防治法》《药品管理法》《国境卫生检验法》《红十字会法》《献血法》《公共场所卫生管理条例》等等，具有中国特色的卫生监督执法法律体系逐渐形成[4]。但在这一阶段，卫生监督工作职责归属于卫生防疫站、职业病防治院，这会导致卫生监督工作和卫生监督执法工作两者混淆。从1996年开始，国家开始规范卫生监督执法的机构建设和职责确定，颁布了《关于进一步完善公共卫生监督执法体制的通知》《关于卫生改革与发展的决定》《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》[5]，强调卫生监督执法是在卫生监督司的建设基础上，进一步落实执法工作。2001年的《关于卫生监督体系建设的实施意见》，详细界定了卫生监督执法机构、工作职责、队伍建设、经费来源、内部制度等详细问题[6]。

1.1.3 建设完善时期 这一阶段主要是指2003年“非典”发生后至今的发展阶段。这一阶段，主要是在明确了卫生监督执法体系之后，进一步落实某些突发事件的突发公共卫生事件应急机制、建立属地管理原则、增加卫生监督执法的队伍建设、落实经费支持等等，以此来加强卫生监督执法体系的可持续发展。

1.2 我国卫生监督执法机构的形成

2006年卫生部《关于卫生监督体系建设的实施意见》中对我国的卫生监督机构设置进行了明确的规定和规范。在执法地位的确定上，确定其行政执法地位不低于疾病防控单位；在名称确定上，按照卫生监督厅、卫生监督局、卫生监督所逐级命名；在行政划分上，采用“垂直管理”的原则，设置卫生监督的派出机构或卫生监督人员。各级的卫生监督机构都列入行政机构，从业人员享受公务员待遇。

2 卫生监督执法工作中存在的问题

虽然我国在卫生监督执法体制和机构建设的过程中，已经取得了巨大的提升和完善，但是当前的卫生监督执法工作中仍然存在诸多问题。

2.1 执法不统一

“执法不统一”主要表现为卫生监督执法部门内部，缺少明确的工作规范，省级、市级、区县级卫生监督所、乡级卫生院在执法过程中，出现执法规范不统一的情况。低级的卫生监督所在卫生监督执法的过程中，随意性更大，甚至出现蛮横执法和混乱执法的情况[7]。

2.2 多头执法

这种“多头执法”的情况起源于卫生监督执法部门内部的职能交叉问题，而导致重复监督、重复执法的情况。例如食品卫生监督部门、公共场所卫生监督部门、学校卫生监督部门，就有可能在校园餐饮的卫生监督中存在重叠领域，进而导致重复执法、多头执法问题[8]。

2.3 服务意识的缺乏

当前很多基层执法人员的服务意识淡薄，认为卫生监督执法是对上级行政部门负责，因此在执法过程中态度恶劣、工作马虎，在执法的过程中过于强调处罚，而并没有帮助监督对象进行整改和回访。卫生监督工作变成了以罚款为主要方式的工作，服务意识的缺乏。卫生监督执法工作的群众满意度低。

2.4 经费缺乏

卫生监督执法部门一直面临着“经费缺乏而责任重大”的尴尬局面。在市场经济飞速发展的情况下，卫生监督执法部门如果全靠卫生部的经费来源作为行政运营的支持，就会在繁重的卫生监督执法工作中面临巨大的人力压力、设备压力和资金压力，全面执法和全面监管的目标，根本无法达到。

3 加强卫生监督执法工作的举措

针对上述卫生监督执法部门面临的新问题和新挑战，本文提出了如下举措，来加强卫生监督执法工作的顺利开展。

3.1 加强从业人员管理，解决执法不统一问题

解决执法不统一问题，需要从执法人员入手，提高执法技术水平。卫生监督执法的工作人员，要采用严格的任用和考核制度，优先选拔具备专业知识和科学素养的专业人才，从事卫生监督执法工作。执法人员必须实行定期培训和考核，不断学习和培训新的监测技术和方法；学习新的卫生监督执法的法律法规、深入理解执法规范，做到执法统一。

3.2 强调分工负责，解决多头执法问题

在執法过程中，需要明确各类执法法律法规的优先适用地位。例如确定优先适用《中华人民共和国食品卫生法》，则需要在食品生产和检验的执法规程中，由卫生行政部门作为执法主体，质量技术监督部门、工商管理部门作为配合执法部门，防止重复执法和多头执法。

3.3 接受社会监督，解决服务意识的缺乏问题

接受社会监督的主要方法是：宣传卫生监督的法律法规制度、向群众宣传卫生监督执法工作的日常内容、公开卫生监督执法结果、接受卫生监督投诉和举报。这样可以督促从业人员形成服务群众的意识，同时帮助群众理解卫生监督执法的工作内容、认可卫生监督执法工作，并保障群众的监督权力。

3.4 拓展资金渠道，解决经费缺乏问题

在卫生监督执法的过程中，需要频繁使用交通工具、取证工具、检验工具、检验设备等。但由于经费的缺乏，使得很多基层的卫生监督执法部门的技术设备，远远比不上生产企业，这样严重影响了卫生监督执法的工作效果、降低了监督检测的质量。在拓展资金渠道方面，首先需要卫生部的资金支持，帮助各级卫生监督执法部门引进先进的检测设备，提供财政专项运营资金支持；其次，在执法过程中所收取的罚款，按一定比例提取该罚款，在该卫生监督所成立专门的资金账户，作为运营资金的支持。上级部门定期检查该资金账户的使用情况。

3.5 接受行政指导

在关注卫生监督执法存在的问题并提出解决措施的同时，还需要进一步发挥上级政府管理部门的作用。在政府的行政指导上，主要是采取“事件回访”的方式，针对卫生监督执法的事件，定期实施回访调查，了解卫生监督执法的处罚力度是否恰当、处罚效果是否显著、整改措施是否落实等。一方面促进监督对象进行卫生整改，另一方面检验卫生监督执法部门的工作效果。

卫生监督执法工作是我国行政执法中的重要环节，卫生监督执法工作的水平和效果直接影响着我国依法行政和依法治国的进程。近年来，我国的卫生监督执法工作不断完善，但是仍然存在着执法不统一、多头执法、服务意识的缺乏、经费缺乏等问题。笔者针对不同问题，提出了改进举措：加强从业人员管理，解决执法不统一问题；强调分工负责，解决多头执法问题；接受社会监督，解决服务意识的缺乏问题；拓展资金渠道，解决经费缺乏问题；接受行政指导。希望以此来促进卫生监督执法工作的不断完善，推进卫生监督执法的规范化。

参考文献

[1]张敏，陈国平，郑佳一，等.卫生监督执法体系规范化建设探讨[J].中国公共卫生管理，2011，27（2）：137-139.

[2]沙艺.公共场所卫生监督执法过程中的几点体会[J].预防医学论坛，2011，17（5）：473-475.

[3]蒋海辉，张建华，蔡维生，等.卫生监督执法存在的问题与对策[J].社区医学杂志，2011，9（9）：6-7.

[4]郭忠起，薛景波.浅析河北省卫生监督体系建设现状及对策[J].中国卫生监督杂志，2011，18（4）：361-364.

[5]武文静.浅论卫生监督体系建设[J].经营管理者，2014，30（10）：284-285.

[6]刘世明.基层卫生监督存在的问题及建议[J].中国农村卫生事业管理，2014，34（6）：681-683.

[7]韩旭.我国卫生监督机构分设后建设进程分析研究[D].济南：山东大学，2011.

[8]张宝元，陈斌，时福礼，等.浅谈基层卫生监督稽查工作的开展[J].中国卫生监督杂志，2012，19（3）：287-290.

（收稿日期：2017-01-27）