当前我国网络反腐败的制度体系建设探析

金毅+许鸿艳

[摘 要]网络反腐败是信息时代我国反腐倡廉建设的新形式和新战场，是公民网络表达权和监督权的重要体现。当前我国在网络法规、网络监督管理、反腐舆情披露和汲取、网络举报的受理和处置、公民网络权益表达和保障、公民网络行为自律等网络反腐败方面的相关制度保障还不够健全。完善、规范的网络反腐败制度体系是推进反腐倡廉建设的有力武器和有效治理腐败的关键。要构建和完善网络反腐法规机制、网络监督管理机制、网络信息公开机制、网络舆情采集分析机制、网络反腐受理和处置机制、网络反腐民意甄别和回应机制、网络廉洁教育机制和网络反腐自律机制，以形成健全有效的网络反腐败长效机制体系，推进网络反腐败的规范化和科学化。

[关键词]网络反腐败；制度；制度体系建设

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）03-0078-06

党的十八届六中全会提出要“建设廉洁政治，坚决反对腐败”，就必须筑牢拒腐防变的思想和制度防线，“着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”。近年来，随着大数据、互联网+、移动互联网等新兴信息技术应用的蓬勃发展，以及公民网络参与热情的不断高涨，网络反腐败应运而生，并已成为促进党风廉政建设的有力杠杆和“不敢腐、不能腐、不想腐”的重要威慑力量，呈现加速发展的态势。

一、网络反腐败：信息时代反腐倡廉建设的新形式和新战场

网络反腐败是全社会以互联网为信息载体和监督平台，实施预防、遏制、惩戒腐败行为的一种反腐败方式。网络与反腐败的有机结合，开辟了反腐倡廉建设的新手段、新途径，成为新时期反腐败的新形式和新战场。网络反腐败是对我国以往反腐败机制和方法的创新，也是网络信息时代提升反腐倡廉制度实施力和反腐实效的必要形式。与传统反腐败相比，网络反腐败主要呈现行动快捷、互动性强，安全隐秘、风险性小，影响巨大、监督有力，覆盖面广、无处不在等特点，必将成为一种“全天候的反腐利器”。

“网络是国家与社会力量可以共同使用的一种反腐败工具，也是两股力量在反腐败斗争中形成合力的一个结合点。”[1]（P106）这也意味着网络反腐败通常包括政府的官方反腐和社会力量的民间反腐两个层面。前者主要表现为政府主动利用网络反腐平台开展实时监测、受理举报信息、积极回应反腐舆论、及时公开案件查处情况、接受社会监督、举办反腐倡廉宣传教育活动等网络反腐败活动。后者主要是指社会公众通过政府主办的网络反腐平台进行的网络举报，同时，也包括公众借助民间反腐网站，自发组织调查公职人员腐败行为真相，并在互联网上“帖案”曝光，制造和推动网络舆论发展，争取社会更多的支持，以促使政府反腐部门受理并查处腐败的活动。在此过程中，政府与民间反腐力量的有效整合和良性互动，以及反腐败机制的无缝对接是网络反腐败取得成功的关键。

网络反腐败也是信息时代公民网络表达权和监督权的重要体现。它通常要历经“反腐信息披露——网络热议——媒体追踪——事件放大——反腐机关介入——信息甄别——实施调查——腐败行为追究及惩处——信息反馈” [2]的闭合循环链。网络的开放包容性和成本低廉性有利于实现反腐败的大众化，而网络的身份匿名性、便捷參与性和实时互动性则有利于社会公众大胆地发表意愿观点和权益诉求，削弱政府在某些方面的信息垄断。特别是在大数据时代，大数据能够为网络反腐败提供一个庞大而且易于索取的“信息来源”和“数据仓库”，已成为网络监督的有力补充和反腐倡廉的强大利器。

二、当前我国网络反腐败制度建设存在的主要问题及原因

当前，我国网民队伍日益壮大，网络民意空前受到重视，网络举报监督更为便捷，公民网络参与的积极性不断高涨，使得网络反腐败的威力和效果也日渐凸显。然而，当前我国网络反腐败工作还尚未实现制度化和常态化。

（一）依法开展网络反腐的机制不健全，网络监督管理机制不完善

从引导和规制公民开展网络监督和反腐败的立法层面来看，相关法律法规的明显缺位已成为最大的“硬伤”。到目前为止，尚未出台专门的网络反腐法规，在《中华人民共和国网络安全法》及相关法规和司法解释中仅作了某些规定，但这些规定还较为零散，内容相对单薄，缺乏系统性和协调性。特别是有关公民网络知情权和隐私权、政府政务公开与国家机密界定、网络舆情监督管理、网络反腐受理和处置程序、网络举报人与被举报人的权益保护和救济等还没有明确的法规予以界定，导致政府和社会公众进行网络反腐时缺乏有效的法制保障。

在网络反腐败的具体实施过程中，有时会出现举报事实不清楚、以讹传讹、用语夸大其词、诬告、诽谤、干扰案件侦办、以网络舆论要挟司法审判、自行开展“网络审判”等行为，甚至出现以掌握某些腐败线索为由勒索被举报人的现象。同时，相关部门在对腐败事件进行调查时，有时迫于社会舆论要求在最短时间内完成调查并公布结果的压力，可能使得某些调查结论过于仓促草率，甚至出现偏差，这在一定程度上会扭曲反腐败的程序正义。

另外，当前我国网络监督管理的体制机制还不够完善，主要表现为网络监督主体监督权利的合法性尚不够明确，监督手段相对缺乏，监督信息往往带有一定的局部性、片面性。在网络反腐败的过程中，社会公众不仅会踊跃参与网络评论和跟进顶帖，可能还会对当事人进行非法人肉搜索，侵害他人的隐私权和名誉权，甚至还会导致某些虚假的反腐信息、网络谣言的出现和网络打击报复与诬陷、非法网络参与、网络犯罪的发生。同时，由于网络监管法规制度不健全，有些腐败官员可能竭力利用一些网络技术和策略，消解或规避反腐压力和风险，对网上声音置若罔闻，甚至对网络举报人打击、压制和报复。

（二）网络舆情披露和汲取机制不完善，网络反腐受理和解决机制不健全

反腐信息披露制度是网络反腐败的基础制度。当前我国该项制度还不够完善，主要表现为某些应披露的反腐信息不能及时公开，刻意拖沓隐瞒；披露内容随意性较大，不够准确翔实，语焉不详。特别是有关反腐败的调查和处理、信息保密和反馈、信息披露的申请和受理、失职责任追究等诸环节还缺乏明确的标准和严格的程序，导致很多腐败线索经由网民揭发、曝光后，往往得不到及时、有效的回应与处理。与此同时，相关配套制度还比较缺乏，也直接影响到反腐败的深度和实效。

当前我国还缺乏较为规范的网络舆情吸纳、甄别和反馈机制，利用互联网渠道充分汲取舆情信息和挖掘反腐民意的能力尚有不足。一些部门和人员消极对待甚至排斥网络舆情信息，漠视或忽视网络民意，对于网络舆情的反腐败效能重视不够，而相关法规制度的硬性规范与约束相对缺乏。在网络反腐败的具体实践中，公民因在网络上发帖举报而受到当事人打击报复的情况依然屡见不鲜。

另外，当前我国网络反腐败的举报受理和处置机制还不够健全。尽管社会公众在网络上反映民意的积极性不断高涨，习惯于在网上举报、揭披腐败事件，但是往往举报网帖数量多而举报成功率相对较低，究其原因主要在于一些政府部门不重视、不理会网民举报，不认真调查核实举报线索，甚至对于己不利的言论进行删帖、查封ID，对发帖者进行打击报复。网络反腐败的举报多属匿名举报，这为一些居心不良者提供虚假信息，打击、陷害、报复他人提供了便利，并且此种行为难以受到法律的有效追究，会进而演变成一种精神层面的“群体极化”和网络暴力行为。

（三）网络权益表达和保障机制不健全，公民网络行为自律机制不足

目前我国还缺乏专门保护网络举报人和被举报人合法权益的法律，使得网络权益表达和保障机制不够健全。就举报者而言，相关立法相对滞后，目前还没有《网络反腐败权益人保护法》，对于网络反腐败举报人权益保护的相关规定只散见于多部法规中，并且其规定往往过于笼统，缺乏具体、可操作性的实施细则。对网络举报人往往重视奖励而轻视保护，在对举报事迹进行公开宣传报道时，对举报人的相关信息保密不严实。很多被举报人往往掌握着诸多公共资源，会利用权力查清举报者的身份信息和举报内容，致使举报者屡遭打击报复的现象也时有发生。

就被举报人而言，由于网络具有自由性、匿名性和难控性等特点，使得一些举报者出于恶意或私心，利用网络进行不实举报，或者提供虚假信息恶意诋毁他人，侵犯其隐私权和名誉权，在一定程度上使网络反腐成为打压他人的工具。反过来也容易导致某些被举报者出于自我防卫的本能而报复举报者，或者采取规避手段，产生“潜水”型腐败。

另外，当前我国公民网络行为自律机制还不够完善。我国网民以10岁至39岁的群体为主，截至2016年12月，其已占7.31亿网民中的73.3%，他们往往思维较为活跃，反腐参与意愿强烈而理性相对缺乏，其“言论不乏偏激之辞，加之网络的虚拟性缺乏对人行为的控制力，难免发生道听途说、随意转载甚至无事生非的行为”[3]。网络行为自律机制的不足，会使网络民意变形失真，致使诸多网民难以分辨到底是谣言惑众、诬告陷害还是真情举报，在一定程度上引发政府信任危机，打击网民的反腐积极性。

三、进一步加强我国网络反腐败制度体系建设的路径选择

制度往往带有根本性、稳定性和长期性，完善、规范的网络反腐制度体系是我国推进反腐倡廉建设的重要保障和有力武器，也是当前有效治理腐败的关键。这就要不断创新网络反腐的长效机制，形成完善有效的制度体系，用制度治党、管权、治吏，增强制度的执行力，以制度化推进网络反腐的科学化和规范化。

（一）构建网络反腐法规机制，健全网络监督管理机制

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。網络反腐败走向成熟的重要标志就在于要有完善的法律法规做保障，善于运用法治思维和法治方式开展反腐倡廉工作，强化“不敢腐”的威慑力。这就要健全网络反腐法规体系，实现反腐工作机制法制化，为网络反腐运行提供不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制和法律保障。

1.完善网络反腐相关法律法规。特别是要对有关网络信息公开与严守党政机密、网络知情权与隐私权保护、网络言论自由与网络人身攻击、网络民主监督与造谣诽谤他人等予以严格界定，明确网络反腐败的法律责任和监督主体的权利义务，确定网络行为的边界和应遵循的基本准则，弥补相关法规的缺陷漏洞，规制公众的网络反腐行为。

要适时出台《网络举报法》，切实保护网络反腐举报人和被举报人的信息安全和合法权益，防止个人信息被窃取、泄露和非法使用。要通过有效的制度激励公众参与到网络反腐败行动中，营造积极主动的网络反腐氛围。要严格、细致地规定举报程序，建立和完善举报补偿制度及举报人奖励制度。要明确网络侵权行为的法律责任，使每个人在使用互联网时，既要保护隐私，也要进行自我约束，增强责任意识。对通过互联网编造虚假信息、散播网络谣言、诬告陷害他人，以及压制和打击报复监督举报者，泄露案情信息的行为，应依法给予严厉的惩处。要“明确门户网站等各种社会化网络平台的权利和义务，防止不法网站通过操纵举报信息牟利，同时非法掌握网络反腐主动权。”[4]还要加强网络舆论监督法制化，防止公职人员以隐私权和名誉权为借口逃避网络监督，对假借网络反腐实施欺骗或诈骗者要严肃追究法律责任。

同时，还要适时出台《网络反腐程序法》、《网络新闻发言人权利保障法》、《公职人员财产申报法》、《没收公职人员非法所得法》、《防止官员贪污贿赂法》、《网络运营商失职、渎职处罚法》、《网络团体信息披露监督法》等相关法律法规，以加强网络反腐的法律体系建设，使其能够持续、健康、有序发展。

2.健全网络监督和管理机制。反腐倡廉的核心是有效监督和制约权力，网络反腐败的真正威力就体现在公众可以匿名将腐败线索和事实展露在网络平台上，引发公众关注和媒体效应，大幅提升腐败行为被发现、被调查和被惩处的概率，以及惩治腐败的及时性和有效性。这就要进一步健全网络反腐舆情信息收集、研判和处置机制，完善举报网站反腐信息受理机制及线索运用和反馈制度，使网络成为真正的监督利器。

要构建科学的网络信息审核、监控和责任追究制度，着力培育网络舆情信息员，密切监控反腐舆情动向，确保舆情信息的有效性。依法严格规制公民网络参与行为，切实推动“前台匿名注册、后台实名登记”的网络举报有限实名制，确保能够及时、准确地追溯到网络举报者和核实举报信息，以减少诬陷和诽谤行为的发生。要建立网络举报过程明示和结果反馈制度，方便举报者通过网络平台查询其举报材料的归属和问题处理的进展情况。要明确公民披露官员“涉公隐私”的免责权，建立举报人求助、补偿制度以及紧急避险制度，使公民在进行合法的网络监督时能够免于追责甚至追捕的危险，并对举报人遭受打击报复时能够及时提供援助和保护。

3.打造政府工作流程网络监控机制。要充分有效地利用网络信息技术，优化和明晰政府工作流程和运行机制，便于对其加强监控。要进一步明确在网络反腐败过程中政府应享有的权利和应尽的义务，规制政府网络管理权力边界、行使方式和手段、范围等，禁止滥用公权肆意打压公民的网络政治参与行为，有效遏制腐败行为的发生。当前，应着力聚焦涉及公共采购、行政审批、警务管理、公共工程、法院审判等最容易出现腐败和滥用职权的政府流程，对其进行严密的数字化网络监控，推进政府流程公开透明，依法实现信息联网查询和数据共享，开发使用电子匿名举报系统，严防腐败的发生。

（二）完善网络信息公开机制，构建网络舆情采集分析机制

阳光是最好的防腐剂，一个公开透明的社会是反腐败的最佳利器。要使网络反腐真正实现理性化和制度化，就要积极推进党政事务网络信息公开机制和公职人员个人财产及重大事项申报及信息公开，加强阳光政府建设。

1.完善党政事务网络信息公开机制。政府政务信息公开是信息时代民主政府的重要标志。目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，各自为政，形成诸多信息“孤岛”和数据“烟囱”，这就要打破政府信息壁垒，构建统一高效、互联互通、安全可靠的国家数据资源体系，加快推进公共数据资源向社会开放。反腐信息能否迅速引发网络关注、媒体追踪，促使相关部门介入和调查处理，往往与信息披露的类型层次、强度范围等密切相关。由于政府和社会公众在获取和利用信息方面具有非对等性，因而“在信息内部掌握的情形下，泄漏和利用内部信息是权力腐败的途径之一”[1] （P45）。政府事务的透明程度往往与腐败程度之间存在明显的负相关性。这就要逐步拓宽网络信息公开的事项和范围，设立政府网络新闻发言人，鼓励民众积极开展网上交流互动，方便公众查询网络政务信息。要立足政府网站，开通政务微博、微信公众号和政务客户端，加强各类网站的资源整合、开放共享和协同联动，提升集群效应，形成高效、便捷的信息一体化政务服务网络平台，以便及时准确发布政务信息，切实保障公民的网络知情权、参与权和监督权。要建立和完善外逃人员数据库，健全统计数据动态更新机制，打造一个整合度高、安全性好、科学高效的综合性网络反腐制度平台。

2.确立公职人员个人财产和重大事项申报及信息公开制度。这是从源头治理腐败的关键，也是充分保护公职人员合法权益免受侵害的重要保障。“它有助于降低公职人员利用隐私权隐藏贪腐所得的可能，帮助公职人员建立预防贪腐的道德防线”[1] （P82-83），促进社会公众对政府的政治信任。要建立公职人员财产信息网络申报公示机制，健全反腐倡廉网络举报和受理机制，保障举报信息的及时核查、处理与反馈，在政府信息公开与保护当事人的合法权益之间寻找恰当的平衡点。同时，还要与其他反腐败制度有机衔接，为网络反腐提供持久动力和制度保障。

3.构建网络舆情信息采集分析机制。要构建安全保密的全国性网络反腐信息平台，开通并向社会公布全国统一的反腐信箱、远程视频举报网络窗口，探索和健全长效机制来搜集、处理网络信息，畅通反腐的信息渠道。要建立腐败案件线索及民众意见网络采集机制，设立专职机构和专人定期及时追踪和采集反腐倡廉方面的舆情信息和线索，既要重视采集政府网络反腐平台上的举报线索，也要充分利用博客、论坛、微博、微信、公众号等网络新兴媒体的优势，打造反腐倡廉自媒体平台，鼓励网民通过这些平台发表反腐倡廉相关看法，进行良性互动，并及时跟进事态发展，争取舆论主导权。

（三）完善网络反腐受理和处置机制，强化网络反腐民意甄别和回应机制

民意回应机制是实现网民与政府良性互动的制度保障。这就要切实尊重和保护公民网络反腐败的权利，设立专门的网络民意分析研判机构，对网络反映的民众意愿和诉求进行科学合理的分析、甄别和判断，以准确把握民意动态，为有效回应民意诉求打好基础。同时，要针对网民反映的腐败线索，快速应对、主动回应，构建完善的网络反腐信息反馈机制，打造“网有所呼、我有所应，网有所求、我有所为”的网络回应人平台，完善网络民意的分析与回应机制。要对网络举报信息进行详细认真的调查、核实，将结果和处理意见及时、准确地回馈给举报人和社会公众。

此外，还要建构一个上下贯通、立体交叉、多层次、全方位的网络舆情采集和分析机制，进一步完善能够快速灵活应对外部环境的反腐倡廉领导体制和工作机制，以强化网络反腐的发现和纠错功能。要健全网络反腐行为调查处理程序，对涉及检举揭发腐败事件的信息，按规定流程严格审核，“防止虚假信息传播，避免泄露案情、干扰调查等问题的发生”[5]。一旦发生，就要依据法定程序启动责任追究机制，严肃查处相关责任人。

（四）健全网络廉洁教育机制，构建网络反腐自律机制

当前，网络新兴媒体已成为反腐倡廉教育的一个不可忽视的舆论宣传阵地，要加大反腐倡廉教育和廉政文化建设，促进依法治国与以德治国紧密结合，重视对国家公职人员的廉政教育培训，以规范制度设计主体的自利导向，打消或遏制腐败的念头，筑牢拒腐防变的思想道德防线。青少年是网络活动的主体，他们对网络的依赖相对较强，这就要着力培养其积极健康的网络价值观，以生动、活泼的网络教育形式吸引他们关注公共事务，开展网络反腐败的教育和讨论，打造“不敢腐、不想腐、不愿腐”的廉政文化氛围。同时，政府相关部门还可通过设立反腐倡廉网站、网页与专栏，开办网上廉政论坛，播放网络廉政广告、电影和专题电视片，曝光典型腐败案例等形式，教育、警示公民和官员，阻吓可能腐败者，鼓励民众积极参与并推动网络反腐败斗争。

从本质上来说，腐败问题往往是一个因公职人员道德缺陷和价值观念冲突而引发的伦理问题。为此，还要着力完善网络反腐相关伦理道德准则，进一步强化网络反腐的伦理道德教育。要充分整合、利用家庭、学校、社会等教育资源，将课堂教育与社会培训、线上线下教育有机结合，深入、持久地开展网络伦理道德教育，增强公众的社会责任感，提高网络使用者的整体伦理道德水准。

公民行为自律是预防和惩治腐败的基础性手段，而公民的网络媒介素养则是养成自律意识的前提和保障。要构建网络反腐言论自律机制，促使社会公众慎独慎微、勤于自省，不断强化敬法畏纪、遵规守矩的守法精神，铸造自我控制的慎独精神，并能自觉运用網络规则和道德规范来约束、检验和校正自己的网络行为。同时，要督促教育社会公众严格遵守网络管理法规制度，提高对腐败行为监督信息发布的社会责任感，避免情绪化的非理性言论，理性有序地表达权益诉求、实施网络行为，从而切实维护网络环境健康和谐的运行秩序。

参考文献：

[1]袁 峰.网络反腐的政治学：模式与应用[M].北京：中央编译出版社，2012.

[2]刘再春.网络反腐信息披露制度论析[J].湖北社会科学，2014，（1）.

[3]张 蓓.网络反腐的问题与对策[N].人民日报，2014-06-28.

[4]齐杏发.网络反腐的政治学思考[J].政治学研究，2013，（1）.

[5]张亚明，苏妍嫄，姜 靖，等.大数据：网络反腐新利器[J].行政管理改革，2014，（8）.

责任编辑：张新颜