提高全面从严治党制度执行效力研究

毛军吉+刘意

[摘 要]党的十八大以来，以习近平为核心的党中央提出“把权力关进制度的笼子里”、“制度不在多，而在于精”、“执行制度没有例外”等制度治党思想，把全面从严治党推向新高度。全面从严治党不仅要依靠有效的制度管党治党，还要不断提高制度执行效力。这就需要厘清全面从严治党制度执行效力的内涵基础，构建起三大标尺来衡量全面从严治党制度执行效力，分析全面从严治党制度执行效力的消解因子，探求全面从严治党制度执行效力的提高路径。

[关键词]全面从严治党；制度陷阱；制度执行效力

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）03-0003-07

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央推行一系列全面从严治党制度创新，狠抓制度执行，全面从严治党成效十分显著。全面从严治党，关乎党的历史使命的完成，关乎党、国家和民族的前途命运。全面从严治党制度不仅要突出有效，更要不断提高全面从严治党制度执行效力，确保党要管党、从严治党落到实处，为永葆中国共产党的先进性和纯洁性、巩固党的执政地位提供制度新优势，为实现“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴的中国梦提供必要保证。

一、“制度陷阱”的反思：提高全面从严治党制度执行效力

制度能否“包治百病”，显然答案是否定的。钱穆指出：“一个制度出了毛病，再订一个制度来防治它，于是有些却变成了病上加病。”[1]（P174）有学者称之为“钱穆制度陷阱”，用来警示以制度来解决制度问题，会有越来越繁密的制度积累，往往造成矛盾冲突。反思和避免“制度陷阱”，是当前制度治党要面对的问题。以习近平为核心的党中央，提出了思想建党和制度治党相结合，要求“制度不在多，而在于精”，强调“执行制度没有例外”、“制度的生命力在于执行”，不要把制度当“稻草人”、“纸老虎”和“橡皮筋”。

王岐山针对“制度陷阱”指出：“任何一项制度都不可能解决所有问题，不能把亟待破解的难题淹没在大量制度条文中，也不能把重要的政治信号变成学术研讨，导致制度迟迟出不了台、贻误了时机。要重视制度建设，但也要避免落入‘制度陷阱。”[2]显然，中国共产党以先进的思想理论和实际行动来回答制度与具体实践、制度与执行等问题，对“制度陷阱”进行了积极的反思。

从“制度陷阱”的本质来看，主要包含两层意思：一是制度没有发挥其预设的效力，主要表现形式为“有制度但不管用”；二是制度没有一以贯之地执行下去，没有发挥制度执行效力，取得制度执行效果，即人们常说的“有制度但不用”、“有制度但选择性适用”。因此，避免“制度陷阱”既要拥有能解决问题的有效制度，还要不断提高制度执行效力。不断提高制度执行效力，可以从根本上推动制度向好制度发展，促使制度效力不断发挥。毕竟，制度执行效力是“相关制度被执行后所产生的富有成效的良性效力”[3]，不仅是制度执行力水平高低的重要标志，更是制度效力得以彰显的重要保障力量。

从党的十八大以来全面从严治党制度建设实践看，中国共产党一方面以解决党内存在的突出问题为导向保证全面从严治党制度的有效性。如修订《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的初衷在于解决“在管党治党和党内法规中纪法不分、错把法律当底线”[4]（P763），制定《中国共产党问责条例》就是“重点解决不担当、乱担当问题”[2]。习近平在《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》中，更加全面地展现了中国共产党人制度治党的智慧，强调“要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子，既使已经发生的突出矛盾和问题得到更加深入有效的解决，又有效防范新的矛盾和问题滋生蔓延、有效防范已经解决的矛盾和问题反弹复发”[5]。这样看来，中国共产党要求制度要有“三个有效”：一是有效解决突出问题，二是有效预防新问题，三是有效根治问题。总的看来就是能解决问题的制度，才是好制度、有效的制度。另一方面不断提高全面从严治党制度执行效力。以习近平为核心的党中央提出的“腐败零容忍”、“把权力关进制度的笼子里”、“作风建设永远在路上”等全面从严治党永远在路上思想，身体力行、率先垂范，把制度、纪律比喻成带电的“高压线”，要求“执行制度没有例外，不留‘暗门、不开‘天窗，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋”[4]（P95），集中整饬党风，严厉惩治腐败，制度执行效力得到彰显，“党内政治生活出现许多新气象，党内政治生态明显好转，全党全社会高度认同”[5]。

基于以上，在某种程度上说，全面从严治党制度执行效力，充分体现了全面从严治党制度建设的价值导向，集中反映了全面从严治党制度执行力的强弱，是打通全面从严治党制度效力和制度执行力的关键一环。不断提高全面从严治党制度执行效力，才能真正跳出“制度陷阱”的困扰，真正体现中国共产党全面从严治党制度的先进性。

因此，如何衡量全面从严治党制度执行效力，如何消除全面从严治党制度执行效力的消解因子，如何提高全面从严治党制度执行效力等问题，亟待我们去探究。

二、全面从严治党制度执行效力的衡量标尺

探讨全面从严治党制度执行效力的衡量标尺，有必要明确全面从严治党制度执行效力的内涵。全面从严治党制度执行效力，是指全面从严治党制度执行的效果和影响，也就是通过实施全面从严治党制度来塑造或影响执行对象的社会行为的程度以及所带来的一切良好效果。从全面从严治党重点管什么、治什么，管党治党的预期目标以及践行党的宗旨来思考，衡量全面从严治党制度执行效力有三大标尺，即能否管住“关键少数”、能否解决“不想”问题、能否让广大群众满意。

（一）能否管住“关键少数”

一般来说，制度通过约束个人行为体现其执行效力是基本常识。诺思对制度内涵解析表明了其中的道理：“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”[6]（P227-228）然而，作为执政党的中国共產党推行的全面从严治党制度，不仅要规范党员个体行为，更重要或者说更关键的是要约束手中掌握权力的领导干部。习近平提出“把权力关进制度的笼子里”、“从严治党，关键是要管住领导干部这个‘关键少数，从严管好各级领导干部”[7]（P149）等重要思想，在讲到党内亟待解决的突出矛盾和问题时指出：“特别是高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动。”[5]因此，能否管住“关键少数”，直接关系全面从严治党制度的有效性，是检验全面从严治党制度执行效力的重要“试金石”，堪称全面从严治党制度执行效力的第一大标尺。

制度面前人人平等，这是全面从严治党制度执行效力的首要基础条件。当全面从严治党制度遇到掌握权力的“关键少数”不能起作用或者作用不大时，在所谓的“特权”下行不通时，全面从严治党制度将会失去效力，根本执行不下去，何谈执行效力问题。有关反腐败实证研究同样表明，管住“关键少数”所带来的效力是巨大的。

有人基于1998年～2011年的省区面板数据实证发现，高官落马显著地抑制了地区腐败程度，“本地贪腐高官落马每增加1人次，则本地腐败程度下降3个百分点”[8]。因此，要扎牢全面从严治党制度，把“关键少数”的权力牢牢管住；始终做到“领导干部不论职务多高、资历多深、贡献多大，都要严格按法规制度办事，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外”[9]（P103）。所以，真正管住“关键少数”是衡量全面从严治党制度执行效力的最显著标尺。

（二）能否解决“不想”问题

制度与人的关系极其复杂，但“制度的生命在于执行，执行制度最终靠人”[4]（P764），这已普遍获得人们认同。“制度是活的东西，是不轻易将它们的秘密透露给刻板的文字的”[10]。制度之所以“活”，在于执行过程的“活”，得益于执行过程中人的因素的“活”。反过来，制度真正要起效力，其指向是人，初级层次是规范人的行为，高级层次是要塑造人的思想。制度的发展需要一个过程，设想用制度完全替代人是极不现实的想法，但不断把人的裁判权交给好制度，让制度最终来行使权力，使人从“不敢”、“不能”破坏制度向“不想”破坏制度轉变，则制度执行效力就能更大发挥。

中国共产党是拥有崇高理想和坚定信仰的无产阶级政党，全面从严治党制度的顶层设计和目标追求不仅在于管住行为，更关键的是要管住思想。习近平指出：“作风有所好转，‘四风问题有所收敛，但树倒根存，有些是在高压态势下取得的，仅仅停留在‘不敢上，‘不想的自觉尚未完全形成。”[4]（P91）王岐山指出：“全面从严治党，光靠纪律是守不住的，必须立根固本，树立高尚精神追求，筑牢思想道德防线，努力解决好‘不想的问题。”[4]（P764）从以上可见，以习近平为核心的中国共产党人，充分认识到运用制度解决“不想”问题的重要性，把能否解决“不想”问题作为全面从严治党制度的目标追求。

制度执行效力的最高境界是人自觉遵守制度。新修订的《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）就是一个很好的例证。《准则》变“不准”为“自觉”，为广大党员干部树立起能够看得见、摸得着、够得到的高标准。王岐山指出，“抓早抓小、动辄则咎”，“全面从严治党，要运用监督执纪‘四种形态：让咬耳朵、扯袖子，红红脸、出出汗成为常态，党纪轻处分、组织调整成为大多数，重处分、重大职务调整的是少数，而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数”[11]。惩罚不是目的，解决“不想”问题才是目标。因此，能否解决“不想”问题，成为全面从严治党制度执行效力的目标标尺。

（三）能否获得广大群众满意

任何一个政党，失去民众的拥护和支持，就会失去根基、一事无成。作为马克思主义先进政党的中国共产党原本就来自人民，更必须站在人民的立场上想问题、做决策、办事情。

广大人民群众是制度执行效力的最终裁判者，不论是制度执行的产出如秩序、基本公共品和集体行动，还是制度执行的输入要素如社会成员对制度的态度、要求及其表达，还是制度执行过程中自我调整和自我纠错，人民群众都是见证者、参与者和推动者。中国共产党既然“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”[12]，那么全面从严治党制度执行效力的衡量标尺中就不能让广大人民群众缺席。

“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志”[12]。这也意味着，“如果管党不力、治党不严，纪律松弛、组织涣散，正气上不来、邪气压不住，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到及时有效解决，那么我们党迟早会出大问题”[13]（P34）；“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰”[12]。全面从严治党制度建设要突出解决领导干部特权问题，习近平在谈到为什么要突出提出这个问题时指出，出发点是“因为群众对我们一些干部搞特权、耍特权意见很大”[14]（P137）。全面从严治党制度建设要保持长效性，习近平把人民群众最担心的问题和最盼望的事情点明出来，“广大干部群众最担心的是问题反弹、雨过地皮湿、活动一阵风，最盼望的是形成常态化、常抓不懈、保持长效”[4]（P91）。人民群众的意愿是开展全面从严治党的导向，人民群众最愿意看到全面从严治党获得效力最大化，是全面从严治党制度执行效力的受益者。在全面从严治党制度执行中，能否解决“目前人民群众对不正之风反映最强烈，对腐败最痛恨，对改进作风、廉洁自律要求最迫切”[4]（P764）这些诉求，直接关系到人心向背，最终关系到党的兴亡。

全面从严治党制度执行效力的发挥，符合最广大人民的根本利益，那么这样的制度就是有效的，就会获得人民群众的参与、认同和支持，最终进一步推动全面从严治党制度效力的提升。

新形势下，加强和规范党内政治生活，必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉联系作为根本要求。因此，能否获得广大群众满意，是衡量全面从严治党制度执行效力的价值标尺。

总之，能否管住“关键少数”、能否解决“不想”问题和能否获得广大群众满意，分别从外在表现、目标导向和价值层面对全面从严治党制度执行效力进行衡量。三大标尺相互作用，缺一不可，构成衡量全面从严治党制度执行效力的标尺，以便检查全面从严治党制度执行效力在实践中的大小。

三、全面从严治党制度执行效力的消解因子

制度是不断发展完善的，任何制度的效力和执行效力并非无限增大，当制度执行遇到消解因子时则效力就会减弱。如果对这些消解因子不及早预防和及时控制，则制度执行效力将会不断减弱，导致制度的失效。

（一）“严过头”等消极舆论的抵抗

随着全面从严治党制度执行的深入，科学地配置和监督权力机制在艰难中前进，在“权力瘦身”的状况下，各种“严过头”等消极舆论接踵而来。例如，有人认为“过严会束缚人手脚，影响工作活力，干不成事，甚至还会影响自己的选票”[4]（P94）；有人在中央全面从严治党背景下感叹“为官不易”、“为官不为”；“有的说都去抓管党治党，经济社会发展没精力抓了”[15]等。毛泽东重视舆论的作用，指出“凡是要推翻一个政权，总要先造成舆论，总要先做意识形态方面的工作。革命的阶级是这样，反革命的阶级也是这样。”[16]（P194）沉默的螺旋理论认为，人们在接受某种信息或形成某种看法、观点时非常在意公共舆论在这一问题或事件上的看法，一旦自身意见占少数且与社会主导舆论不符时，要么选择沉默，要么依附多数人的意见。这样看来，“严过头”、“为官不易”、“为官不为”等消极舆论的不断产生和传播，势必会引起人们在这个问题上的沉默或默认，必然会对全面从严治党制度执行效力消解，如果不加以批评和控制，党执政根基就要遭受损害。

以习近平为核心的党中央对“严过头”等消极舆论进行了严厉批评：“‘为官不易，那是境界不高、不负责任的表现”；“应该对‘为官不为感到羞耻，应该予以严肃批评”；“现在的主要倾向不是严了，而是失之于宽、失之于软，不存在严过头的问题”[4]（P98）。只有让“严过头”等消极舆论彻底没有市场，才能保证全面从严治党制度执行效力进一步增强。

（二）“老好人”等庸俗关系的分解

“老好人”等庸俗关系及其形成的“潛规则”，会慢慢分解全面从严治党制度执行效力。一是“老好人”等庸俗关系化制度执行效力以无形。全面从严治党就是要坚持原则，自始至终从严、全方位从严、对任何人一视同仁的严。而“老好人”等庸俗关系所诉诸的是“松”，对事不谋其政、推诿扯皮，对人左右逢源、一团和气。

习近平指出，老好人主义的本质“就是没有为官之义。没有为官之义，使法度变得模糊不清，纪纲变得松懈无力”[17]（P40）。二是“老好人”等庸俗关系以私挤压效力存续空间。“老好人”等庸俗关系得以存在，在很大程度上是因为个人私欲在作怪，私蔽心窍才会不敢担当、明哲保身等。执行全面从严治党制度，就是要求各级干部大公无私，在工作上敢作敢为、锐意进取，在做人上谦虚谨慎、戒骄戒躁。“老好人”等庸俗关系的盛行，必然是私与公的对抗中私获得了认可，而现实中人们为了自己的私利往往落入“老好人”等庸俗关系的圈套，影响全面从严治党制度执行效力的空间存续。三是“老好人”等庸俗关系必定向裙带关系发展，削弱全面从严治党制度执行效力。我们的领导干部大多是中国共产党党员，而“老好人”等庸俗关系的盛行必然使得干部成为个人家臣，为保护自己的私利而搞小山头、小圈子和小团伙，对上级阿谀奉承、无原则地服从，形成事实上的人身依附关系。当全面从严治党制度执行到这些人身依附关系时，制度执行效力彰显十分艰难。

（三）“两面人”的破坏

口是心非是“两面人”的典型特征，更体现有身行恶的显著特征。“两面人”的存在对党和人民事业危害很大，不及时辨别出来、清除出去，全面从严治党最终会落空。

一是“两面人”是最不希望全面从严治党制度执行效力发生作用的一个群体，与全面从严治党制度执行会发生直接冲突，而这种冲突往往又是没有硝烟的战争，“两面人”在暗地里“放冷枪、射冷箭”，让制度执行防不胜防。全面从严治党制度执行是从根本上管住干部理想信念，“两面人”背地里不敬苍生敬鬼神。全面从严治党制度执行直接指向贪官污吏，而“两面人”私底下却疯狂敛财。种种迹象表明，全面从严治党与“两面人”如水火不相容。二是“两面人”通过妄议中央、同党中央唱反调、搞政治上的自由主义等办法，对全面从严治党制度执行具有较大的冲击力，政治上造成的影响恶劣。三是“两面人”等极大地破坏党内政治生态，造成劣币驱逐良币效益，使老实人吃亏，若不及时鉴别和清除，全面从严治党制度执行效力会失去根基。因此，快查快结“两面人”，改变要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况，及早遏制好干部滑落为“两面人”的苗头，才能使全面从严治党制度执行效力的公信度更加提高。

还要看到，“严过头”等消极舆论、“老好人”等庸俗关系、“两面人”等消解因子又是相互叠加、互为推手，对全面从严治党制度执行效力进行消解。因此，亟须我们与之争锋相对、斩断其中联系，最终铲除消解因子。

四、全面从严治党制度执行效力的提高路径

把握“制度陷阱”的实质，建构衡量全面从严治党制度执行效力的三大标尺，找到消解全面从严治党制度执行效力的主要因子，全面从严治党制度执行效力的提高路径就有了清晰的方向。

（一）表明立场：全面从严治党永远在路上

毛泽东有句名言：“世界上怕就怕‘认真二字，共产党就最讲‘认真。”[18]（P651）提高全面从严治党制度执行效力也离不开“认真”二字。习近平赋予了当代共产党人“认真”新内涵，即“讲认真，就要面对大是大非敢于亮剑，面对矛盾问题敢于迎难而上，面对困难危机敢于挺身而出，面对歪风邪气敢于坚决斗争”[19]（P74）。当前全面从严治党还有许多突出矛盾和问题需要解决，但只要有全面从严治党永远在路上的气魄，在全面从严治党中始终坚持“认真”，就没有解决不了的矛盾和问题。

全面从严治党是中国共产党永恒的课题，是推进党的建设新的伟大工程的必然要求。习近平在十八届中央纪委六次全会上强调：“全面从严治党永远在路上”[15]。这为全面从严治党制度执行指明了方向、表明了立场，为全面从严治党制度执行效力提速。这也是给各种“严过头”等消极舆论有力的回应和批判，进一步推动了解决“不想”问题，必然获得广大人民群众的支持。党的十八大以来，中央全面从严治党的理念不断发展，在全面从严治党制度执行的立场、姿态方面越来越清晰，“全面”就是管全党、治全党，有重点的全面。“严”就是真管真严、敢管敢严、长管长严。“治”就是从党中央到省市县党委，从中央部委党组（党委）到基层党支部，都要肩负起主体责任。“永远”，代表着进行时，表达了永不停止的决心。坚持全面从严治党永远在路上的立场，抨击各种“严过头”等消极舆论，全面从严治党制度执行效力必然会不断增强。

（二）杠杆效应：高级干部以身作则、率先垂范

制度执行效力提高的着力点在于制度执行的人。全面从严治党制度执行效力的着力点，同样在于制度执行的人，突出表现在“关键少数”上。全面从严治党，重点抓住“关键少数”，就好比杠杆原理里的一个关键支点，以此支点推动管党治党的发展，才能达到全面从严治党制度执行效力的提高。

全面从严治党是我们立下的军令状，党的高级干部身体力行、率先垂范是关键。习近平指出：“加强党的建设必须抓好领导干部特别是高级干部，而抓好中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的组成人员是关键。把这部分人抓好了，能够在全党作出表率，很多事情就好办了。”[5]提高全面从严治党制度执行效力也不例外，高级干部以身作则、率先垂范有重大作用。“打铁还需自身硬”，高级干部没有先做到，要求下边做到就没有说服力和号召力。中央政治局从自身做起，在全面从严治党制度执行方面形成了以上率下的良好氛围。党的高级干部带头筑牢思想高地，以廉洁的形象信服人，做严明政治纪律政治规矩的排头兵，做尊法学法守法用法的领头羊，做严守党内生活准则的带头人。榜样的力量是无穷的，而“破窗效应”的影响是恶劣的，二者都同时表明，党的高级干部岗位对党和国家有着重要而特殊的地位，在全面从严治党制度执行效力提升中具有不可替代的作用。

（三）责任到人：明确、落实和追究主体责任

要在党言党、在党爱党、在党忧党、在党为党，使每个党员干部都要肩负起全面从严治党的责任。尤其是各级党组织要把党的领导落到实处，党委书记当好第一责任人，把抓好党建作为最大的政绩。责任到人，明确、落实和追求主体责任，在全面从严治党制度执行过程中，扫除“老好人”等庸俗关系，鉴别和清除“两面人”等，定能发挥巨大效力。

责任追究和党内监督是保证全面从严治党制度执行的重要利器。习近平指出：“全面从严治党，必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程，使监督的制度优势充分释放出来。”[5]从党风廉政建设主体责任到全面从严治党主体责任，凸显了中国共产党在明确责任、落实责任和追究全面从严治党主体责任的认识进步，也牵住了全面从严治党制度执行的“牛鼻子”。强调全面从严治党主体责任范围更宽、标准更高、责任更大、要求更严，就是在思想建党、制度治党、纪律立党、组织建党、人才兴党等各领域和全过程中始终贯穿“全面”、“从严”和“永远”。各级领导干部要把管党治党的责任担当起来，让失责必问成为常态，让党内监督落到实处，坚决防止组织软弱、队伍涣散、党风退化、纪律松弛等问题，这样才能为党长期执政和长治久安提供坚强保证。

（四）阳光公开：发挥人民群众监督力量

“人民群众蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民。”[4]（P101）在制定全面从严治党制度时，要广泛听取人民群众意见，增加制度本身的有效性，增加制度的认同度，降低制度执行成本。在全面从严治党制度执行中，更需要人民群众的广泛参与，发挥人民群众的监督力量，使全面从严治党制度执行在阳光下发挥巨大效力。

中国共产党人应不忘初心，在全面从严治党的“赶考”中，提交人民群众满意的答卷。人民群众既是这场“考试”的命题人，又是监考人，还是打分人。人民是最强大的监督力量，依靠这种力量我们就能识破“老好人”等庸俗关系，挖掘出“两面人”。我们要充分保障人民群众的全面从严治党制度执行的知情权，畅通人民群众对全面从严治党制度执行的监督批评的渠道。一方面，各级党员干部牢固树立人民至上的思想，要有走下去听取群众意见的习惯，注意获得人民真实想法。另一方面，从制度构建、制度创新、制度变革和制度落实等方面，健全建言献策渠道和批评监督渠道，尤其保证人民拥有安全畅通的举报渠道[20]。只有真正发挥人民群众监督作用，才能为提高全面从严治党制度执行效力提供动力支持。

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责任编辑：杨 俊