中国城市地下空间资源治理智库建设

■ 韩传峰 邵志国 孟令鹏

地下空间

中国城市地下空间资源治理智库建设

■ 韩传峰 邵志国 孟令鹏

作为一种新型的国土资源，地下空间资源具有有限性和不可恢复性，与其他稀缺资源一样，应当特别注重开发的可持续性。目前，城市地下空间资源进入高速开发期，但存在着管理部门割据、规划缺乏系统性、法律法规建设落后等诸多问题，亟需建立城市地下空间资源治理智库，研究相关的理论、方法、技术与政策，为中国城市地下空间资源的可持续开发与保护提供科学的决策支持。

一、城市地下空间资源

城市地下空间指在城市规划区内，以土体或岩体为主要介质的地表（人工结构层）以下的空间领域，一般包括交通设施（地铁、公路、人行过道街、停车场等）、管线、商业设施、人防设施、农业设施、存储设施等。

与城市地下空间不同，城市地下空间资源指在一定历史时期内和一定技术条件下，可有效利用的城市地下空间及其总量。地下空间资源与土地矿产等稀有资源一样，是城市建设的战略性空间和新型国土资源，具有经济社会属性、生态功能性，以及空间协同性等特征。

中国人口众多、资源相对不足，用于城市建设的用地不断增加，使原本不足的土地资源更加紧缺。因此，应合理开发利用城市地下空间资源，拓展城市空间，提高城市土地资源利用率。长期来看，中国可供有效利用的地下空间资源潜力巨大，如表中所示。

地下空间资源开发对中国城市发展具有巨大的经济效益、社会效益与生态效益。经济效益方面，可大大提高城市的土地利用效率，节约土地资源，满足城市的空间容量需求，促进城市实现集约化发展；社会效益方面，可进一步完善城市战略物资的储备体系，保障城市安全；生态效益方面，可保护和改善城市的生态环境，提高市民的生活质量。

中国地下空间资源潜力

二、中国城市地下空间资源开发与保护问题

（一）规划建设缺乏整体性、系统性、协调性

梳理中国当代城市地下空间资源开发历史沿革，城市地下空间整体缺乏“国际、交通、百年”的城市建设发展理念。从各地实践情况看，城市地下空间规划建设的长效性不足，地上、地面、地下一体化的立体综合空间整体规划缺失。很多城市地下空间的开发违背了综合化、分层化与深层化的空间治理理念，较多停留于浅层地下空间。同时，城市地下空间建设在时空上缺乏与未来发展有效衔接的功能接口，未充分认识和发展地下空间产业价值链等。在涉及城市地下空间的光照强度、声音大小、气体流动、心理状态等方面的影响研究亦显不足。

（二）管理部门割据、协同机制割裂

有效的政府管理体制是构建城市地下空间开发利用良性秩序的关键。目前，我国在城市地下空间资源管理方面，人防、交通、给排水、电力、通信、能源、军事、反恐等主管部门各自为政，难以形成“汇、融、通、达”的地下空间资源治理格局。同时，政府对地下空间突发事件应急管理重视不足，未综合考虑传统安全与非传统安全的各个方面。在地下空间规划决策的科学论证机制、信息共享机制方面缺失，难以实现整个地下空间的网络化开发与保护。

（三）法律法规与政策支持不足

在国家法律层面，与地下空间相关的法律法规如《土地管理法》《人民防空法》等尚未形成完整的法律体系。已有法律对地下空间所有权、经营权的界定模糊不清，法律主体不明确。城市地下空间资源的上位法缺失，《城市规划法》《人民防空法》《矿产资源法》《建筑法》《军事设施保护法》等单行法之间不协调、不衔接，造成法律的可操作性差。地下空间和地下工程权利的界定、获取、转让、保护、登记等也缺少法律依据。同时，政府在地下空间的功能整合、优化利用等方面没有专项支持，缺少引导企业参与的激励性政策。

三、中国城市地下空间资源治理智库建设

（一）时代性需求

城市地下空间资源开发与保护，是一项复杂的系统工程。现有学科知识体系（经济、管理、法律等软科学）不能有效支持资源的开发利用与保护，因此，亟需建立城市地下空间资源治理智库。

智库是以公共政策为研究对象，以影响政府决策为目标，以公共利益为导向，以社会责任为准则，独立提出整体性解决方案的专业机构，主要作用是提供稳妥议案，影响政府决策，支撑国家经济社会发展。智库研究服务国家战略决策，分析解构时政问题，提供政策舆论思想，引导社会思潮，储备人才资源，提升国际制度性话语权和国家软实力，起到社会与决策者沟通的桥梁作用。

城市地下空间资源治理智库作为典型的行业智库，应着重研究涉及地下空间资源开发与保护的重大战略及热点难点问题，研判行业发展趋势，提升行业管理水平，提出具有重要影响力的政策成果，形塑行业的国际标准力、号召力、影响力，促进城市地下空间资源开发与保护行业的可持续发展。

（二）建设目标

中国城市地下空间资源治理智库应具有问题导向、布局合理、开放流动、运行高效的特点，同时具有独立自由的思维空间和研究氛围，建设一流的综合数据库或数据共享的研究平台（信息平台、人力资源平台、国际交流和成果发布平台）。

（三）建设原则

中国城市地下空间资源治理智库建设应参照以下原则。首先，突出地下空间资源开发与保护的行业特色，注重区域性和关联性；其次，体现现代化特征，侧重地下资源开发与保护过程中人、工作、管理和环境的现代化，更要建立智库的参照系，体现建设的最高标准、最完备特征；最后，紧跟时代步伐，体现阶段性特征，同时又体现出不断发展的动态过程。

（四）建设内容

中国城市地下空间资源治理智库的建设内容，主要包括知识体系、支撑体系和制度体系三部分，如图所示。

智库体系架构

其中，知识体系指城市地下空间资源开发与保护相关的理论、方法与技术。支撑体系中，人才团队应包含行业领袖与专家学者，积极吸纳党政机关、企事业单位和社会组织的离退休人员。平台基地主要指智库依托国家、部门及高校，建设科学的实验室和工作站，形成的创新和服务平台。制度体系中，内部运行管理机制主要指智库决策、管理、监督相互分离和制约的机制（理事会决策、院所长负责、监事会巡视监督）、高效合理的评价与激励制度等。内外合作与交流机制与制度，包括智库科技合作与交流机制（学会、学术期刊、产业联盟工作制度等）以及成果培育机制等。外部政策环境主要指智库建设的资金来源问题。城市地下空间资源治理智库建设的资金来源应保持多样性，如民间捐赠、服务收费、财政资金等，并保持相互独立。

四、结语

城市地下空间资源的有序开发与积极保护，可有效提高城市的土地利用效率，完善战略物资储备体系，改善生态环境，为城市可持续发展带来巨大的经济效益、社会效益和生态效益。城市地下空间资源治理智库可极大促进行业热点难点问题的解决，推进相关学科知识体系交叉，提出影响政府战略决策的整体解决方案，对提升国家在国际地下空间资源治理领域的制度性话语权具有重要意义。

（上海闻鼎信息科技有限公司、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司记录并协助整理）

（作者单位：同济大学经济与管理学院）