湖南城镇化快速推进中的城市病防治研究

■ 王克修

城市建设

湖南城镇化快速推进中的城市病防治研究

■ 王克修

时隔 37 年，中央于 2015 年年底再次召开城市工作会议，会议指出：“要着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。”从全球发达国家的城市化规律来看，当城市化水平达到 30% 以后，城市病将开始显现；一旦城市化水平达到 50% 以后，城市病就会集中爆发。出行难、停车难、“城市看海”“马路拉链”“垃圾围城”……但我们又离不开城市，城市已经是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方。到 2015 年底，湖南省城镇化率已突破 50% 关口。不仅如此，《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2014-2020）》规划已经提出，到 2020 年，湖南省将发展中心城区常住人口 500 万以上的特大城市 1 个，100 万～500万的大城市 8 个，50 万～100 万的城市 4 个。随着城市越来越大，各类矛盾和城市病日益凸显，对城市社会结构和市民生活造成了较大冲击，必须从源头上加以防治。

湖南省的“城市病”

（一）城镇化区域发展不平衡，流动人口增加交通拥堵

湖南各市州由于地理位置、交通状况、经济基础等差异较大，以致城镇化发展极不平衡。2015 年，长株潭城市群的城镇化率已经达到 67.74%，高于全省平均水平 16.85 个百分点，而其他城市群均低于全省平均水平，其中发展较好的洞庭湖地区城镇化率为 49.53%，低于全省平均水平 1.36个百分点，基础最薄弱的大湘西地区城镇化率仅为 42.59%，低于全省平均水平 8.30 个百分点，与长株潭城市群差距更是高达 25.16 个百分点。14 个市州中城镇人口超过乡村人口的只有长沙（74.38%）、湘潭（58.28%）、株洲（62.10%）、岳阳（54.01%）、郴 州（50.34%）， 最 低的 湘 西自 治 州仅 为41.13%，低于全省平均水平近 10 个百分点。县域城镇化率普遍偏低。71 个县的人口总数为 4128.06 万人，占了全省总人口的 60.86%，但其中城镇人口却只有 1650.35 万人，只占了全省城镇人口的 47.81%。平均城镇化率只有 39.98%，低于全省平均水平超过 10个百分点。县乡小城镇发展滞后是影响湖南省城镇化发展的重要因素。

湖南城镇化区域发展不平衡导致城市流动人口增加和交通拥堵。交通是城市发展的动脉。近年来，许多城市纷纷陷入交通堵局，造成城市“肠梗阻”。这不仅降低了城市运转效率，而且导致事故增多、污染加剧，干扰城市功能的发挥，甚至会导致经济社会发展的衰退。

（二）城镇化发展质量不高，土地资源浪费和城市建设不合理

低质量城镇化发展方式往往都是从低密度、低容积率、平面空间起步，建设不同的城市功能区，随着城市人口的增加逐步再增加设施、完善设施，加大开发强度。这种传统的建造方式带来了各个城市无一例外的城市病。主要表现为这些城市里面都有巨量的交通和物流、城市堵车和运输困难，导致了整个城市的运行效率低下，造成土地浪费和城市建设的不合理现象。

从湖南省来看，城镇发展重规模、轻质量，对人口的承载和吸纳能力有限，城镇化质量和效益不高的情况还比较严重。2010～2015 年，湖南省城市建成区扩大超过 100%，而吸纳的城镇人口只增长了 21.33%。人口城镇化的速度远远低于土地城镇化。在土地城镇化快速推进的同时，城镇对农村转移吸纳能力不增反降，2015 年湖南省规上企业数量和在岗职工人数相比 2011 年分别下降了 32.86% 和 18.28% ；而且农业转移人口市民化进程严重滞后。2015 年城镇养老保障参保人数为 1160.70 万，城镇医疗保险参保人数 2660.5 万人，但相对于 3451.88 万城镇人口，覆盖率分别只达到 33.63% 和77.07%。如果没有提供足够的就业机会和有力的社会保障，人口城镇化将会是一句空话。

（三）城镇化发展内生动力不足，社会矛盾凸显

近几年湖南的城镇化主要依靠各级政府大规模的基础设施建设和行政区划调整来推动。与 2010 年相比，2015 年湖南新增城镇单位数 2877 个，增长高达 32.58%。但受国际经济不景气和国内产业结构调整的双重影响，湖南省经济下行压力较大，2011 年以来湖南省主要经济指标增速都出现了大幅下滑（见下表），2015 年财政收入增速只有 2011 年的四分之一，全省固定投资增速只有 2011 年的一半，出口额增速更是出现负增长。未来相当长一段时间全省经济将面临增长放缓的严峻形势，仅靠投资和区划调整来推动城镇化快速发展的增长模式将难以为继。

城镇人口与相关经济指标增速比较 单位 ：%

在城镇化快速发展时期，必须高度重视城镇化发展内生动力不足背景下城市贫困防治问题，否则不仅会影响经济社会的健康发展，而且会影响政治局面的安定团结。

（四）对城市文化存在“建设性的破坏”现象

文化是城市的灵魂，城市文化品格再塑，是城镇化转型不可或缺的重要内容。但令人痛惜的是，近些年来，城镇化快速发展，对城市文化形成了一种“建设性的破坏”。在大拆大建之后，除了所谓政绩和GDP之外，我们得到的是千城一面，甚至低俗、怪异的城市风貌，是历史遗产的破坏，地域文化风格的丧失，是文化的断层、历史的割裂，或者说是严重的城市文化病，而这种城市文化病实质上是在社会急剧变革中的民族文化和国家文化的缺失。

（五）公共服务配套不足

各地都在加速推进城镇化建设，助推城乡一体化，但不少小城市公共设施配套仍然相对滞后。就小城市而言，教育、医疗等公共服务目前还只能保基本，兜底线，与大中城市相比，很多小城市的公共服务根本谈不上优质，可供选择的余地很小。绝大多数小城市，缺乏有文化品位与文化氛围的空间设施，有格调的咖啡馆、酒吧、书店这些现代都市生活必备的空间不多，美术馆、博物馆、画廊和艺术沙龙更少。

湖南省城市病的防治对策

如何深入病灶，针对城市病开出良方？

（一）更新城市发展理念

针对可持续发展的目标，国际上提出了众多新型城市理念，如：健康城市、生态城市、低碳城市、紧凑城市、创新型城市、智慧城市等，这些新型城市发展模式已成为国内外众多城市的发展目标，为湖南治理城市病提供了较好的参考思路。

应积极学习和借鉴先进城市发展理念，同时努力根据湖南自身城市状况探索和创新适合自身的城市发展理念，构建城市发展新模式。面对诸多城市病问题，湖南也应树立以人为本的城市发展理念，改变过去城市治理的传统意识。使经济、规划、建筑、艺术、文化等专业人员成为城市价值和城市标准制定的重要参与者，凝聚和形成影响城市发展的新的理性力量，建立新的城市价值标准影响机制，以新的城市开发理念来影响城市建设。

（二）合理分配城市公共资源与服务

城市病本质是有限的城市资源与日益增长的城市居民之间的供需矛盾。只有城市资源与城市居民维系着恰当和谐的比例关系，城市诸多部门如环保、交通、住房、医疗、就业等才能正常运转，才能发挥应有的城市公共服务功能，必须合理分配公共资源与服务，避免向大城市过度集中，破除等级化城市行政管理体制，大中小城市公共资源配置实现均等化。只有大力发展中小城市与基层村镇社区，从政策层面将资源与服务向基层倾斜，实现农村剩余劳动力就地转移，才能解决大城市人口膨胀问题，从病根上铲除城市病形成的必备条件。以城市行政等级分配公共资源的僵化体制必须改革，各级政府要积极转变政府职能简政放权，改变单一的行政化管理模式，让市场在配置公共资源和服务中起到决定性作用。具体表现为：鼓励民间资本进入到各级城市的交通、医疗、教育、文化、金融、养老等公共服务领域中。根据城市规模大小完善能源价格差别机制，项目的审批与经费的分配要放权给基层城市，大力鼓励基层城镇的产业发展，制定吸引企业落户中小城市的优惠扶持政策，鼓励社会资本参与小城镇基础设施建设。大力促进教育资源的统筹配置，改革单一的政府投资办学模式，吸引民间资本兴办教育。建立城乡统一的社会保障制度，衔接农村和城市的养老保险制度，全面覆盖最低生活保障制度，完善基层城镇医疗机制改革，完善城乡医疗保险制度，鼓励政府与社会资本合作模式办医。构建全省公共文化服务体系，扶持基层城镇影视、出版、网络、演艺、娱乐产业的发展，提高基层村镇吸引人才的补贴津贴和报酬，大力引进发展重点领域急需的紧缺专门人才。

（三）增强新型农村社区战略基点作用

湖南作为人口和农业大省，农村剩余劳动力规模庞大是基本省情，如何安置如此巨大的农业人口，是治疗城市病必须思考的问题。如何合理引导农村人口转移，是根治城市病的本质要求。立足省情增强新型农村社区战略基点作用，将新型农村社区建设作为统筹城乡发展的结合点。将新型农村社区建设作为治疗城市病战略基点，改变农村人口异地转移模式，不仅降低农村人口就业成本，而且降低转化为市民的门槛，缩短城乡差距，极大减轻了大中城市的人口压力，有效避免了城市病的爆发。

（四）加快建设以县级市和县城为主的中小城市

湖南省县级市和县城数量众多，大力推动县城提速发展，将极大地提高湖南省城镇化水平。一方面，一批发展基础较好的经济强县市要率先发展成为人口聚集能力强、城市功能较完善的中等城市。要将长株潭地区的长沙县、浏阳市、宁乡县、醴陵市、攸县、湘潭县、湘乡市打造成长株潭城市群的卫星城市；要通过承接产业转移带动大湘南地区的耒阳市、资兴市、常宁市、衡东县、衡南县、永兴县、桂阳县等城镇发展；洞庭湖区的汨罗市、华容县、沅江市、岳阳县等县市，要抓住生态经济区建设机遇，加快城镇化进程；大湘西地区的冷水江市、邵东县、中方县、芷江县、慈利县，要进一步完善基础设施，增强人口集中产业集聚能力。另一方面，要突出抓好特色县城建设，通过发展特色经济加快县城发展。如凤凰、衡山、新宁、城步、洪江、蓝山等县，要围绕旅游产业带动城镇发展；安化、石门、澧县、临武等县，要通过黑茶、柑橘、葡萄、农副产品加工等产业促进城镇发展。通过扩大县城规模，引导人口、产业、资本等要素向县城集聚，使更多的县城发展成为中小城市。

突出重点搞好小城镇建设，培育新的区域经济增长点。湖南省小城镇数量极多，但未来有可能做大做强的小城镇，主要有以下四类：一是在城市群里面的小城镇，可以承接大城市的产业外移，比如长株潭周边的系列镇—靖港古镇等；二是人口规模达到2～3万人以上的镇，要继续扩大人口规模，力争达到5万人以上，然后通过镇改市的方式来做大做强；三是有旅游、文化、工商业等产业特色，或者有丰富自然资源的小城镇等；四是区位条件突出、能够成为交通节点的小城镇和地处湘赣、湘桂、湘鄂、湘黔等省际边界口子镇，可以建设成为对外开放的商贸市场和物资集散中心。做好这些小城镇的发展规划，实施简政放权、扩权强镇的各项政策，大力引导市场力量有重点地发展这些城镇，加快基础设施建设，增强产业集聚能力，实现资源的优化配置，提高城镇化的规模和质量。

（五）提高城市管理的智商和情商

根据现代城市建设新愿景，不断提高城市管理的智商和情商。

加快推进《湖南省城市综合管理条例》立法，解决城市管理和执法中法律地位缺失、权威性、公信力不足等问题，彻底扭转城市管理无法可依、借法执法的困境。同时，加快制定或修订一批城市管理和综合执法方面的标准规范，以此解决“谁来管、管什么、怎么管、按什么标准管、管成什么样子”的问题。

精细管理，坚决守住城市安全底线。为保障城市安全运行，湖南省将重点对污水、垃圾处理、供水、燃气、桥梁、隧道、边坡、老旧建筑等市政设施进行全方位综合管理，健全城市抗震、防洪、排涝、消防、应对地质灾害应急指挥体系，提升城市综合防灾减灾能力。既要抓好源头防控，也要强化动态监管。

精细管理，顺应“互联网 +”大势。“十三五”时期，湖南省将进一步加大投入，促进大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务融合，推进交通运行、环境监测、地下管线等各类城市运行数据的综合采集，发展民生服务智慧应用。通过将互联网上沉睡的“大量数据”转化为“大数据”，形成用数据决策和创新的城市管理新机制。

（六）加强城市文化资源保护和科学开发

实现城市文化品格再塑，关键在于实现以人为本，推进以人为核心的城镇化，至少有三个要素要考虑：

一是重视人文精神，强化城市的文化功能，把城市真正作为传承文明、承载历史、寄托情感的精神家园。努力实现人与自然的和谐相处，让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁。

二是丰富城市精神内涵，提升城镇化建设的水平，努力把追求自然和谐的建筑文化传统与现代元素有机结合，探索城市文化发展的新模式。

三是切实加强城市历史文化遗产保护，重视保护与利用结合，深入挖掘其文化内涵、社会价值和对城市发展的现实意义，使文化遗产融入现代社会，惠及社会公众。

（作者系湖南省委党校教授、湖南智库联盟专家）