对我国PPP发展的思考

杜芳

文章提出了我国目前推行政府与社会资本合作（PPP）模式存在“落地难”这一突出问题，从制度建设、法律政策、项目融资、项目回报、专业能力方面，分析了制约PPP发展的瓶颈。在此基础上，从推广路线、专业建设、立法体系、融资渠道、回报机制等方面提出了现阶段解决我国PPP项目落地难问题的建议。

PPP（Public-Private Partnership）意即公私伙伴关系，即公共私营合作制，也就是作为政府的公共部门与社会资本之间的合作关系，此种合作关系绝大部分应用于公共基础设施建设。

我国在PPP模式的应用上起步较晚，地方政府在基础设施建设领域往往使用直接财政投入或政府平台举债的传统方式，PPP模式一直得不到足够的重视。但是近年来，各级财政压力逐渐增大，因此，从2014年开始，地方政府纷纷争先推出PPP项目。

2015年年底的中央经济工作会议指出，要加快推进和规范政府与社会资本合作（PPP），强调法治化运作，保护社会资本的投资积极性和收益权利。

2015年以来PPP项目规划呈现出井喷式增长，但是却存在项目落地率低的问题。

在2016年7月7日的国务院常务会议中，强调推广政府和社会资本合作模式，对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略，推动大众创业、万众创新、发展新经济、促进稳增长，具有重要意义。把PPP的地位拔高很多。

政策给了PPP强有力的发展空间，但是如何提高PPP项目的落地率成为PPP模式取得成功的关键。

针对这一热点问题，本文分析了制约PPP发展的瓶颈，以及解决落地难问题的一些思考。

PPP项目在我国落地难的原因

制度建设滞后，政府和社会双方专业能力不足。我国关于公私合作关系的起步较晚，自2003开始，开始使用不含有“经营”的“建设一转让”（BT）模式完成项目建设。而在2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）对地方政府采取BT模式融资进行限制之后，地方政府和社会资本均尚未适应2014年国发[2014]60号、财金[2014]113号及发改投资[2014]2724号文以特许经营权为核心的PPP模式。尤其是在PPP模式向教育、医疗、环境保护等领域扩张之下，政府和社会资本专业知识不充分、缺乏项目操作实践经验等问题就凸显出来。未经充分论证，盲目立项，从而导致PPP项目激增。受专业知识限制和政府在法律法规制定上的不完善，导致实际合作中的难题无法破解，从而使许多项目难以落实。

关于PPP项目的相关法律政策不完善甚至冲突。我国目前关于PPP项目的配套法律法规呈现“双龙治水”的趋势。国家发改委牵头成立立法组，力推特许经营法，争取在2016年9月底前形成《中国基础设施和公用事业特许经营法（草案征求意见稿）》送审稿，而财政部在2016年初则起草了《政府和社会资本合作法（草案征求意见稿）》。财政部和发改委均有相关政策出台，但政策法规存在一定程度的不一致之处，对PPP的内涵外延的理解不同，未形成统一规范的体系。两部法律的交叉和冲突，让投资者无所适从。

PPP项目融资难。目前我国PPP项目的融资主要还是依赖于商业银行贷款，但商业银行负债端存款以中短期为主，无法有效匹配PPP项目的长期需求。况且，商业银行也无法恰当评估项目风险，只能简单地通过担保等增信手段来控制。社会资本出于风险规避、独立核算等因素考虑，大多设立独立的项目公司建设运营PPP项目，一般会以项目资产和未来现金流作为项目融资的担保。由于项目公司成立的时间较短，一般资产规模较小，现金流尚未实现。所以金融机构对PPP项目融资普遍比较谨慎，导致PPP项目的融资困难。

PPP项目回报问题未能得到有效解决，回报率低，社会资本积极性不高。目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最科学的回报方式就是使用者付费的形式，传统的公共交通项目等已经形成了一套比较成熟的使用者付费形式，社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往难以落实。另外，PPP模式的收益率现在一般给出的是6-8%，如果引入民营资本，市场融资成本都要达到这个水平，所以社会资本参与项目的积极性不高。

专业人才及专业机构能力不足。我国在PPP模式上起步较晚，在项目的评估、筹划、监管等方面缺乏专业的人才，第三方专业机构的能力也不强，这也成为制约PPP发展的一个瓶颈。

解决PPP项目落地难问题的思考

逐步推广PPP适用领域。世界上PPP模式的发展趋势，一般是先由道路、机场、桥梁等建设领域出发，逐步推广到医院、养老、海绵城市等公共服务领域。我国PPP发展也应遵循先易后难的规律，逐步培养政府和社会资本的执行能力，按照上述路线图逐步推广PPP适用领域，避免一哄而上。

培养专业人才，建立PPP项目专家库和长期的项目管理部门。PPP项目涉及面广，较为复杂，往往需要充分的论证。政府应积极培养相关专业人才，建立专家库，通过专业分工使投资、建设、运营、风险防控等各个环节经过充分论证，从而使项目设立更加合理。项目管理部门整合专家库，建立一套规范标准的评审机制，并建立项目库，项目实施由项目管理部门统筹安排。

加快推进二法合一。2016年7月7日，李克强总理在国务院常务会议上明确由国务院法制办牵头，加快推进相关立法进程，以更好的法制环境激发社会投资活力。两部正在起草的法律，终于被明确合二为一了。PPP立法的合二为一，减少了社会资本参与PPP项目的不确定性，也让PPP实操问题可以在—部法律下解决。随着新法的制定出台，将有效解决PPP项目落地难的问题。

多渠道化解PPP项目融资难。发挥政策的支持引导作用，设立PPP融资支持基金，发挥PPP基金支持引导作用，靠政策引导基金撬动市场投资。政府还可设立PPP融资担保基金为PPP项目提供担保。鼓励各类金融机构多渠道参与，除了商业银行，还应积极探索基金、券商等直接融资的渠道，拓宽PPP项目的融资来源，鼓励社保和保险机构参与PPP项目融资。

健全投资回报机制，消除社会资本的顾虑。社会资本的投资目的是获得利润，政府应不断建立和完善各类PPP项目的回报机制。

在经济下行的压力下，PPP模式有利于加快政府职能的转变，提高公共产品的供给质量、效率，弥补城镇化建设中基础设施融资的缺口。国务院也决定成立政府购买服务改革工作领导小组，统筹协调，针对PPP模式在实践中的诸多“痛點”，从厘清部门职责入手，加强PPP项目的实际操作性。在政策的支持下，随着制约PPP模式发展的各种瓶颈的破解，我国的PPP模式会有较大的发展。