邻避冲突视角下环境群体性事件的发生过程及处理研究

赵树迪 周易 蔡银寅

摘要共享发展理念要求全民共享改革发展成果，但当某些利于社会整体发展的项目设施建设将可能损害周边小部分群众个人利益时，政府管理部门如何合理协调处理好整体利益与个人利益的关系显得尤为重要，如果能提前做好相关调查应急预防工作，环境群体性事件的发生是完全可以避免的。本文从邻避冲突视角从微观上分析了环境群体性事件的发生过程、特点和内在机理，论述了邻避冲突引发的环境群体性事件的处理机制和政策措施。结果表明，舆情酝酿是引发环境群体性事件的关键，而解决舆情酝酿的关键则是参与人群边界的确定和恰当的信息公开。因此，建立有效的环境信息公开机制，对解决邻避冲突式的环境群体性事件具有重要的战略意义。同时，围绕邻避类项目的事前评价，提前做好损失预补方案和舆论疏导工作，有助于降低环境群体性事件发生的概率。具体说来主要可以通过建立环境类信息公开机制来了解民众的诉求，确保沟通渠道畅通；在信息公开的基础上，积极拓展并完善舆情监测与舆论引导机制，避免舆论因缺乏引导而持续发酵，引导舆论走向正面；建立环境类项目损害评估机制，本着公平、公正、公开、平等、自愿的原则进行不偏不倚的客观评估，制定科学合理的补偿方案；建立包括直接经济补偿和社会公益补偿等形式多样的环境类损失补偿机制；最后还要建立环境类事件过程监控机制，实行全过程、全方位管控，确保政府管理部门始终处于事件主导地位。在信息化不断发展、公民民主意识不断提升的背景下，努力提升政府治理能力显得尤为重要。在面对可能发生的矛盾焦点突出的环境群体性事件时，政府应当科学分析其产生发展的原因脉络，针对性地提出有效的解决方案。

关键词邻避冲突；环境群体性事件；公共管理

中图分类号X24文献标识码A文章编号1002-2104（2017）06-0171-06DOI：10.12062/cpre.20170406

近年来，随着环境群体性事件的日趋增多，针对环境群体性事件的理论解读和应急措施也越来越受到环境和公共管理学界的重视。通过查阅文献资料，不难发现，国外发达国家对邻避冲突的研究早于我国，研究方法也较为多样，例如应用利益分析法、博弈论、定量分析法及案例研究法等。我国学术界关于邻避冲突及环境群体性事件的研究相对较晚，近几年相关学术成果呈现出大幅上升的趋势，研究内容和对策方法也愈发针对本国国情，提出各种中国式的解决方案。

1邻避冲突与环境群体性事件的关系

环境群体性事件多是偶发性的，大多由某一环境损害性事件引起，进而群情激烈，在处理不够及时或不够恰当的情况下酿成的群体诉求和群体骚动。表面上看，环境群体性事件的发生与否并无规律可循，因为环境群体性事件是否发生的条件既不取决于环境问题本身的严重程度，也不取决于受害群体的人数。例如，因大量有害气体的排放造成的雾霾对环境产生的危害程度要远远超过一个垃圾站对环境的危害程度，但有害气体排放并未引发什么环境群体性事件，而小小垃圾站的建设选址，却往往引发很多“著名”的环境群体性事件。他们反对在自己的家园旁边布局自认为有害的设施，观点鲜明且态度坚决。但对于大范围的环境问题，即使后果更为严重，也未必引起重视，或者即使重视也不会引发环境群体性事件。也就是说，牵涉人数的多寡既不是引发环境群体性事件的充分条件，也不是必要条件。雾霾几乎危害全中国人的健康，但并未酿成群体性事件，而江苏南通一个化工厂的建设却能引起剧烈的反响，冲突异常猛烈，正是这个道理。

1.1环境群体性事件的特点

概括而言，环境群体性事件一般具有以下几个特点：首先，环境群体性事件多是由计划实施而还未实施的、且对周边环境有一定影响的大型项目引起的，对于已落实的项目或者已经存在的环境问题一般很少引发环境群体性事件。当附近居民获悉该项目即将实施的消息时，就会迅速形成舆论并酝酿成群体性事件。其次，这些项目多是负外部性极强的项目，即附近人群的利益受损可能要远远超过其获益的项目。在公共管理学界，这种项目的设施常被称为“邻避设施”（Not In My Back Yard），大家都不想将其布局在自家周围，即便自己也能从中获益[1]。典型的邻避设施如垃圾中转站、变电站、加油站及某些化工污染项目等，虽然每家都需要，却没人愿意将它们布局在自家旁边。第三，项目本身的影响范围决定了群体性事件参与人群的范围。

表1列举了2008年以来几个影响较大的环境群体性事件，这些具体的事例告诉我们，对于环境群体性事件的研究，要选择合适的切入点。只有这样，才能真正理解环境群体性事件发生的机理和過程、剖析环境群体性事件的各个方面、并最终提出行之有效的政策建议。前面提到，环境群体性事件多是由某个环境相关类项目引发的冲突。自然地，这一事件往往顺理成章地成为环境群体性事件研究的切入点。现有文献表明，“邻避设施”（Not In My Back Yard）的选址与建设往往成为环境群体性事件的导火索，而由此引发的“邻避冲突”（NIMBY Conflict）则是环境群体性事件的核心问题[2]。当然，“邻避冲突”虽然是环境群体性事件的核心问题，但并不必然引发环境群体性事件，它只是我们研究环境群体性事件的一个切入点。而我们针对环境群体性事件的研究，更多地也只是关注它们发生的原因和可能性。因此，本文考虑从邻避冲突视角分析环境群体性事件的发生过程、特点和内在机理，论述邻避冲突引发的环境群体性事件的处理机制和政策。

1.2邻避冲突的特点

关于“邻避设施”和“邻避冲突”的文献有很多，如陈宝胜[3]、陈佛保和郝前进[4]、何羿和赵智杰[5]等，这里不再一一赘述。同时，关于“冲突”和“冲突解决”的研究在国际学术领域也比较常见，如Dennes[6]，Davidson和 Wood[7]等。这些文献大致将邻避冲突的特点总结为以下几个方面：

第一，邻避冲突是由邻避设施引起的。所谓邻避设施，主要是指那些生产、生存、生活所必须的设施，但同时这些设施又会对附近的人群产生一定的（明确的或潜在的）环境类危害，如加油站、变电站、无线信号塔、地下泵站等等。在社会学家看来，只要存在邻避设施，邻避冲突就必然会发生。endprint

第二，邻避冲突的范围取决于邻避设施的影响范围。比如，像垃圾中转站这样的邻避设施，其影响范围一般不会超过3 km，即3 km以外布局的人群不会成为该邻避设施冲突的对象。而像地下泵站、无线信号塔这样的邻避设施，其影响范围可能更小，有时候一个小型的地下泵站可能只会与规模不大的人群产生冲突。

第三，只有邻避冲突的参与人群达到一定规模的时候，才有引发群体性事件的可能性。对于一些影响范围较小的邻避设施来说，邻避冲突的参与人数非常有限，自然也不会引发群体性事件。从这个角度讲，设施的选址就显得特别重要[8-9]，当设施周围人群密度大时，其涉及人数就多，反之就少。

第四，距离邻避设施越近，受到邻避设施的负面影响也越大，邻避冲突的激烈程度也就越高。邻避冲突的激烈程度，一般以邻避设施为中心，向外呈现逐级递减的态势，并直至消亡。换句话说，邻避冲突是有边界的，边界一般取决于邻避设施本身。

第五，邻避冲突边界以内的人群是构成邻避冲突的潜在参与人群，如果这一潜在参与人群足够多，再辅以相应的诱发机制，就可能发生群体性事件。

1.3邻避冲突与环境群体性事件的关系

上文五个方面较为系统地阐述了邻避冲突的特点，从这些特点我们可以看出其与环境群体性事件的关系，如表

2所示。首先，如果邻避设施是环境类的，如化工厂、垃圾填埋厂、核电站等，那么邻避冲突即为环境事件。其次，邻避冲突的参与人群如果足够大，冲突达到一定的激烈程度，就是环境群体性事件。第三，邻避冲突引发的环境群体性事件，需要诱发机制。由于邻避设施产生的损害以邻避设施为中心向外递减，潜在人群的利益损失不完全一致，所以只有在一定的诱发机制下，潜在人群才会形成统一性观点，进而做出一致的维权行为，形成环境群体性事件。总的来说，邻避冲突与环境群体性事件的关系可以概括为：当邻避冲突参与人数足够多、冲突足够激烈时，即发展成为环境群体性事件。

2邻避冲突视角下环境群体性事件的发生过程

我们论述了邻避冲突的特点及其与环境群体性事件的关系，那么在邻避冲突视角下，环境群体性事件的发生过程如何，则是把握环境群体性事件的重要内容。根据上面的分析，表3概括了邻避冲突类环境群体性事件的一般特征。首先，邻避设施可以分为两类：环境污染类，如垃圾中转站等，其直接对周边环境产生污染，造成损失；另一類是存在潜在风险危害的设施，如信号塔、PX项目等，这类设施对周边环境产生潜在的危害，有可能威胁到周边人群的健康。当然，这种危害具有不确定性，所以被称为潜在风险危害型设施。其次，由于环境污染型邻避设施的危害明确，受损人群也比较容易确定，相对而言，其冲突的内容和群众的诉求也比较简单，主要是该设施的污染和相应权益的补偿问题。而对于潜在风险危害型的设施而言，冲突的内容和群众的诉讼则有所不同，因为对风险的不确定性，群众的主要诉求是反对该设施的布局。第三，诱发机制非常重要，对于环境污染型邻避设施来说，如果权益补偿得当，一般不会引发群体性事件。但对于潜在风险危害型邻避设施来说，其诱发机制要难以把控很多。现实中，当潜在风险被放大时，群体性事件往往会一触即发。在互联网时代，信息传播的效率大大提高，风险被放大的可能潜在参与人群规模够大，再辅以诱发因素才会引发环境群体性事件

性就更大。一项基于2003—2014年150起具有较大影响的环境群体性事件的调查分析表明：20%的环境群体性事件中出现过谣言传播，而首次爆料的媒介通常是网络论坛[10]。

根据以上分析，邻避冲突视角下环境群体性事件的发生过程大致如图1所示。根据政府信息公开原则，邻避设施的选址一旦确定，就会向周边群众公示设施的相关内容，以及可能对周边环境产生的危害和补偿问题。在邻避设施公示的初期，也是群众舆论的酝酿期，周边利益相关人群会根据邻避设施对自己的影响程度进行自我评估，并和周围的群众进行讨论，如受损程度如何、赔偿是否合理等。按照“经济人”假设，当损害不确定时，人们往往倾向于放大自己的损失。在这种情况下，任何不利的信息都有可能被放大，甚至会产生谣言并在人群中迅速传播，小道消息、内幕消息等会给周围群众的心理波动造成很大的干扰。由于信息不对称等原因，当这种波动持续一段时间后，周围群众的神经被绷紧，其诉求就会慢慢趋于一致，并自发地形成领导核心或领导组织，如维权委员会等。这时候，群体舆论基本已经成熟，并形成了一致对外的态势，环境群体性事件一触即发。

不难发现，邻避冲突视角下，舆论的形成和发展是发生环境群体性事件的关键。试想，如果邻避设施周围的相关群众没有形成一致的认识，大家莫衷一是、自顾不暇，就不可能形成一致而有效的行动，群体性事件自然也不会发生。那么，舆情持续发酵的条件是什么呢？这是解决邻避冲突引发的环境群体性事件的切入点。根据信息传播学和社会心理学的观点，舆情持续发酵的条件可以总结为以下三点：第一，缺乏权威信息，各种负面消息在人群中蔓延，无法对邻避设施的实际影响做出客观准确的判断，产生恐惧心理；第二，沟通渠道闭塞，利益相关人无法与邻避设施相关单位形成有效的沟通，或者根本无法确定相关单位，既无处获得消息，也无处发出诉求；第三，邻避设施的风险和危害被不断放大，相关人群神经接近崩溃。当邻避设施项目影响人群满足以上三个条件时，舆情就会持续发酵，直至引发激烈的冲突。当然，这三个条件也是我们设计处理机制和制定相关政策的主要参考。

3处理机制与政策分析

前面我们重点论述了邻避冲突视角下环境群体性事件的发生过程，大致可以明确以下几个问题：首先，邻避设施本身的特点决定了其影响范围，如果影响范围较小，涉及人群不多，即使涉及人群发生激烈的冲突，也不会引发环境群体性事件。其次，邻避设施的负面影响程度从中心向边缘不断递减直至消亡，所以邻避设施影响边界内的人群是邻避冲突（环境群体性事件）的潜在参与者。第三，邻避设施的负面影响可以通过补偿来平衡，如果受损人群得到相应的补偿，也不会发生激烈的邻避冲突。反之，当补偿诉求得不到满足或者沟通不畅时，就会引发激烈冲突。第四，当潜在参与人数达到一定规模时，舆情是否持续酝酿是群体性事件是否发生的重要条件。第五，舆情持续酝酿，群情激奋时，群体性事件就会处于一触即发状态，想要避免环境群体性事件的发生，最好事先做好疏导工作，让舆情不要持续酝酿。endprint

在此基础上，我们从邻避冲突视角来看，针对环境群体性事件提出以下处理机制：

首先，建立环境类信息公开机制，保证信息的畅通。通过公共治理结构的创新，重塑政府形象，提高民众对公共部门的认可度和信任度[11]。只有这样，才能从根本上切断舆情酝酿的源头，避免环境群体性事件的发生。德国在环境类信息公开机制较为健全，根据德国法律，企业各种污染物排放不仅要达标，而且必须向社会公开。一家化工厂发生火灾，德国安全生产事故通报系统及时跟进，事故发生的时间、地点、设备类型、火灾原因、损失等各种信息一应俱全，任何人都可以通过网络查询[12]。

在信息公开的基础上，积极拓展并完善民众的诉求机制，确保沟通渠道畅通。从本质上讲，环境类信息公开机制有助于在第一时间让群众知晓邻避设施的实际影响和潜在危害，有助于群众在第一时间形成有效的自我评估。当群众对设施影响形成初步心理预期后，其受到外界信息的干扰就会减小很多。当然，环境类信息公开机制重在信息的完全真实公开，一旦信息公开不够或者有所隐瞒和歪曲，将会对政府公信力產生很大的挑战，是非常值得注意的。地方政府可以采用召开新闻发布会、媒体座谈会或利用互联网公众平台等形式将相关消息及时全面地向社会公开，让群众从正规渠道获得权威信息。

其次，建立邻避冲突舆情监测与舆论引导机制，避免舆论因缺乏引导而持续发酵，最终酿成群体性事件。在邻避冲突情形下，因信息缺乏或不对称原因，容易形成偏激的舆论，若此时再受到某些动机不良分子或恶意挑事者的煽动挑唆，不明真相的群众容易偏信不实传闻，导致负面舆论满天飞，为爆发冲突带来隐患。在当今高度信息化的时代，把握和引导舆论是避免谣言传播的有效途径，积极利用网络舆情监测技术，全面准确了解群众诉求动向及舆论走向，做出准确的舆情分析研判，及时遏制谣言肆意传播，引导舆论走向正面。这也是新形势对政府管理人员应急管理能力提出的新要求。另外，第一时间寻找在群众中具有一定号召力的智者，让他们保持清醒的头脑，利用他们在人群中的号召力将正面信息传播下去，也可以遏制不良信息在人群中传播，所谓谣言止于智者，就是这个道理。

第三，建立环境类项目损害评估机制。事先对邻避设施的负面影响做出相对准确的评估，深入群众，了解设施周围群众的状况和诉求，为制定科学合理的补偿方案做好充足的准备工作。只有准确掌握设施周围群众的实际损失，才可能给予相应的合理的补偿。补偿不足或者补偿过度，以及补偿结果的不公平等，都会产生负面影响，酝酿舆情。

在项目动工之前，应该对其产生的负面影响和损害情况做出科学准确的评估，开展项目环境影响评价及损害评

估等，分析、预测、评估其对周边群众的具体环境影响及实际损害程度，评估结果应向群众公开。政府、企业、群众三方应在项目损害评估方面达成一致，政府不仅要考虑项目实施后给地方带来的经济收益，更重要的是要了解受损群众的合理诉求，实现多方共赢的局面，这是预防环境群体性事件的重要环节。

第四，建立环境类损失补偿机制，在邻避项目实施前的公示阶段同时公示相关损失补偿情况。根据邻避项目对群众造成的损失大小确定相应的补偿，并按照公平、公正、公开、平等、自愿原则与相关民众进行协商一致，最终形成恰当的补偿方案。恰当的补偿方案，有助于平复受损群众的心情，如果补偿方案合理，群众就比较愿意接受设施的布局。从某种意义上说，环境群体性事件的本质是环境的负面影响没有得到有效的补偿，激烈冲突的根本原因是利益诉求受阻。

损失补偿的依据是项目损害评估结果，补偿形式包括直接经济补偿和社会公益补偿等，应视具体项目的不同特点，针对受损人群多寡实行相应的补偿内容。直接经济补偿指的是直接发放给受损群众的经济补偿，社会公益补偿包括企业为受损群众提供某些需要的基础设施、公益服务等，例如为周边居民投资修路方便出行、投建绿地公园优化环境、兴建学校、医院或提供各类便民生活服务等。在启动补偿方案之前也应当征集民意、达成共识，地方政府在实施补偿阶段应当协助监督企业履行相关补偿责任。

第五，建立环境类事件过程监控机制。随时掌握群众的思想动向，主动把握事件发展节奏。包括对项目本身负面影响的认识，有无谣言传播，沟通渠道是否畅通，有无诉求受阻，有无损害公平、公正、公开原则的事件发生等。只有对环境类事件从项目评估、信息公开、评估补偿等阶段实行全过程、全方位管控，才能充分了解群情动向，实现及时有效的沟通，避免舆情持续发酵。对于邻避设施可能引发的冲突进行前期预判、研究出具体应对方案，并在应对过程中实行实时监控，才能在此类事件中始终处于主导地位，有效行使政府在市场和社会中的管理和服务职能，达成政府、企业、群众三方共赢的可喜局面。

在实际操作中，如能做到以上五点，可以有效地降低环境群体性事件的发生，其政策依据如下：信息公开机制保证了群众与相关责任部门的有效沟通，控制了信息源头，避免了谣言的传播和放大。舆情监控与舆论引导机制可以延迟群众达成一致诉求的时间，为妥善解决邻避冲突问题赢得时间。环境类项目损害评估机制可以在事前充分预估邻避冲突发生的可能性以及激烈程度，以便提前做好应对准备。建立合理高效的环境类损失补偿机制是从根本上解决邻避冲突的方法，只要补偿得当，一般就不会发生激烈冲突。同时，建立环境类事件过程监控机制，有助于应对偶发因素带来的非理性冲突。总之，从邻避冲突视角看待环境群体性事件的过程和处理，可以更好地理解环境群体性事件，并寻找最优的解决方案。

当然，本文主要通过对环境群体性事件发酵发展的微观过程进行分析，针对舆情酝酿这一关键环节提出与之相适应的处理机制，若从宏观角度来看，还需要建立健全长效机制，完善重大环境影响项目建设的相关法律法规，并且全方位努力提高政府公信力和治理能力，才能从根本上减少或预防环境群体性事件的发生。

（编辑：刘呈庆）

参考文献（References）endprint

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Investigation on process and solution of environmental group

events from NIMBY conflict perspective

ZHAO Shudi1，2ZHOU Yi1CAI Yinyin1

（1.College of Economics and Management， Nanjing University of Information Science and Technology， Nanjing Jiangsu 210044，China；2.Department of Public Administration，Nanjing Party Institute of CPC， Nanjing Jiangsu 210046， China）endprint

AbstractSharing development idea requires the whole people to share the fruits of reform and development. It is particularly important for government authorities to properly coordinate the relationship between the overall interests and personal interests when the construction of some project facilities beneficial to the overall social which likely damage the interests of a small part of surrounding masses. If we can do a good job in the related investigation and emergency in advance， occurrence of environmental group events can be completely avoided. This paper analyzes the process， characteristics and internal mechanism of the environmental group events microscopically from the perspective of Nimby Conflict， and discusses the mechanism and policy measures of the environmental group events caused by the Nimby Conflict. The results show that the public opinion brewing is the key to the environmental group events， and the key to solve the problem is to determine the boundaries of the people involved and the appropriate information disclosure. Therefore， it is of great strategic significance to set up an effective mechanism of environmental information disclosure to solve the environmental groupeventsin the type of the Nimby Conflict. At the same time， it is helpful to reduce the probability of the occurrence of the environmental group events if we do well in precompensation plan of lossand public opinion persuasionby the preevaluation of the Nimby Conflictproject. Specifically， we need to understand the aspirations of the people through the establishment of environmental information disclosure mechanism which will ensure the smooth of communicationchannel. On the basis of information disclosure， we need toactively expand and perfect the mechanism of the public opinion monitoring and guiding to avoidcontinuous fermentation due to lack ofguidance and to guide public opinion to the right side. We need to establishdamage evaluation mechanism of environmental project in order to formulate scientific and reasonable compensation scheme objective to the principle of fairness，justice， openness， equality and voluntariness. We need to establish a variety of environmental compensation mechanisms， including direct economic compensation and social welfare compensation.Finally， we need to establish the monitoring mechanism of environmental events， implementing the whole process and allround control， to ensure that government management is always in the leading position of events.With the continuous development of information technology and the rising awareness of democracy， it is very important to improve the ability of government management. In the face of the environmental group events that may occur， the government should analyze the reasons of its development scientifically， and put forward effective solutions.

Key wordsNIMBY conflict； environmental group events； public administrationendprint