西安地铁的PPP模式选择研究

江永洪

摘 要：西安在地铁建设中有实际的需求，为了缓解城市压力，发展地区经济，合理地选择PPP模式进行地铁项目的建设非常必要，该模式可以吸引一部分民营企业和民营资金，有效缓解政府在行政和财务方面的压力，可以进一步推动城市公共项目建设向市场化的方向发展。

关键词：西安地铁；PPP模式；选择研究

中图分类号：F570.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）13-0105-02

PPP是Public-Private Partnerships的缩写形式，主要表示民营企业和政府为了完成某项重大工程而建立的合作伙伴关系，主要应用在对城市公共项目的融资中。除此之外，这种合作形式有利用推动公共项目管理与建设的市场化。

一、分析PPP模式的主要内容

对某城市的公共项目采取PPP的模式进行建设中，政府是这一项目的决对所有权，由于政府有一定的资源优势，因此在监督管理中发挥着重要的作用。对于民营企业而言，主要是结合自身能力与资源，有效地和政府进行合作，在公共工程建设中和政府一同承担风险，当工程建设完成并投入运行后，根据签署的合作合同共享收益。具体的合作项目主要包括能源产业、公共建筑、电信系统、电力系统、供排水系统、交通系统等[1]，PPP模式的主要目的就是更好地利用社会资源，有效进行公共设施建设，提高城市居民的生活水平。PPP模式具体可以划分以下几种类型（如下表所示），PPP模式和传统政府主导模式对比其有以下几个特点[2]（见下表）。PPP模式具有双主体运行的特点，政府和企业是相互分开的，应用PPP模式后民营企业和政府签署相应的合同，在公共项目建设过程中，民营企业的主要责任是建设和运营管理，而政府的主要责任是监督，避免传统模式中政府全权负责，在项目经营管理中也进行干预，影响公共项目市场化的发展。

二、对西安地铁当前建设模式的分析

为了提高西安地铁运送量的要求，西安政府建立了国有独资企业西安地下铁道有限责任公司，该公司对政府直属部门管理，对地铁项目的建设情况进行全权管理，从当前已经完成的二号线和在建的一、三号线分析[3]，该地铁公司还是使用了传统的政府主导模式，例如在项目融资中政府占据绝对的主导地位，政府使用了负债型融资模式，投入资金主要依靠银行贷款和政府财政支出。对于该地铁项目建成后投入使用，其主要受益是车票收入和广告运营两方面，当前已经开始向市场化方向发展。

三、分析西安地铁建设的特点

1.分析地铁应用PPP模式的优势。对于城市地铁的建设有很好的公共服务性，其中的票务制度还有很好的经济性，建设地铁的规模越大，其规模经济的特点就越强。由此可见，该地铁建成后具有很强的盈利潜力，肯定会吸引民营企业参与地铁项目的建设，因此在资金方面有足够的来源。

2.在地铁建设中充分对PPP模式进行分析。完成二号线的建设之后，当前其已经开始试运行，但是如果是进行多条地铁线路同时施工，那么在经济方面会面临一定的问题，主要依靠银行贷款不是长久之计，滞后的还本付息方式政府也担负很大的压力。针对这一情况，相关责任人也意识到了问题的严重性，因此对于三四号线的建设中，开始引入了民间资本。除此之外，市公司还把四条线路周围的8 000亩闲置用地以及沣渭新区42 000亩用地划拨为储备土地[4]，通过开发利用的方式弥补地铁各方面出现的资金缺口[5]，保证该市地铁项目顺利的实施。

3.积极吸引民间资本加入到地铁建设中来。随着我国全面现代化的建设，西安市也更加重视经济的发展，因此在服务业、信息产业、房地产业都得到了快速的发展，由于公共项目投入运行后后期的收益非常可观，而建设模式也比较开放，因此其吸引了越来越多的大型民营企业在此发展，民间资本也有了更好的投资选择。

4.国家采取积极有效的政策鼓励民营企业参与。在《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》[6]文件中放宽了对公共项目投资的限制，鼓励和引导民间资本参与到公共项目建设中来，在政策方面予以了很多优惠，如果在这方面产生纠纷，民间资本也受到国家的法律保护。

四、西安地铁应用PPP模式时需要改善的要点

1.政府要对参与的民营企业给予一定的经济补贴。在地铁项目建设过程中应用PPP模式后，可以有效减少项目建设过程中政府对其的干预情况，这样也就降低了政府在行政和财务方面的压力，充分发挥民营企业的管理模式的优势，提高项目运作的整体效率，其中政府也是项目投资的一部分，但同时为了确保该地铁项目的公益性特点，政府要适当给民营企业进行一定的资金补贴。

2.放宽对民营企业参与公共项目建设的条件。长期以来，民营企业参与地铁项目建设有很大的不公平性，主要会受到市场准入机制的制约。针对这一情况，为了进一步推动PPP模式的发展，政府部门要将角色转变过来，将之前的项目主导者变为项目的合作者，对参与项目的行政审批进一步放宽，有效鼓励和引导民营企业参与到公共项目建设中来。政府如果要授予民营企业特许经营权，必须走公正、公开、公平的程序[7]，在此基础上，对于制定的合作内容必须标准，明确界定出民营企业参与项目时所承担的风险，有效确保民营企业的合法权益。

3.合理设定风险承担机制。PPP具有很多不同的模式，而且操作中很复杂，对于其中合作的主体在风险承担方面也具有一定的不确定性。因此在合作过程中，如果不能解决各自承担的风险，那么在合作过程中如果发生一些问题，容易出现责任划分不清的问题，直接影响公共项目的建设进度。清楚这一问题后，政府要采取措施避免这一问题的发生，为了有效协调好各方面的利益，在选用PPP模式时，必须对具体项目设立完整的风险承担机制。结合风险类型的不同，风险大小的不同，将主要风险分担给有能力控制的一方，这样风险承担划分更具有科学性，项目在实施的可行性方面得到提高。

4.合理进行地铁沿线土地储备。在城市地铁建设过程中，最大的盈利点就是物业开发，为了有效推动物业开发模式的进行，政府部门进行地铁建设过程中必须预先储备相应的土地资源，有效控制铁沿线的闲置土地，将其中的一部分提前出售，得到的款项作为地铁以后的建设资金。而另一部分土地作用地铁的建设用地，当完成地铁的开发后，有关地铁沿线的经济开始发展，那么这部分土地就开始增值，最终会得到很大的经济收益。

五、结语

通过以上对西安地铁的PPP模式选择的研究，发现PPP模式有明显的优势。但是在实践应用中，还要结合城市发展的实际情况，针对存在的问题积极采取措施进行解决。例如对民营企业进行一定的经济补贴，建立风险承担机制，对地铁沿线土地进行储备，放宽对民营企业参与公共项目建设的条件等，保证PPP模式的顺利进行，保证各方的經济利益，提高公共项目前期投资建设、后期运营管理的效率，推动城市公共项目建设的市场化发展。

参考文献：

[1] 张永凤，郭丹洁.西安地铁的PPP模式应用分析[J].赤峰学院学报：自然版，2014，（18）：103-104.

[2] 李科，贺鑫.基于TOD调度模式在西安地铁二号线的应用研究[J].信息通信，2015，（7）：27-28.

[3] 晨诚.TOD模式下地铁站点周边土地开发强度研究——以西安地铁二号线小寨站为例[J].城市建设理论研究：电子版，2015，（2）：

110-115.

[4] 胡思远.对Z市地铁运用PPP模式融资实践应用存在问题及对策的研究[J].中国总会计师，2016，（9）：99-101.

[5] 刘星.商业银行参与PPP项目若干关键风险及其管理对策——基于北京地铁4号线PPP模式的成功案例[J].现代商业银行导

刊，2015，（3）：13-18.

[6] 周丽英.北京、深圳、杭州地铁PPP模式运作对温州的启示[J].浙江经济，2015，（10）：30-31.

[7] 郝伟亚，王盈盈，丁慧平.城市轨道交通PPP模式核心要点研究——北京地铁M号线案例分析[J].土木工程学报，2012，（10）：

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[责任编辑 吴明宇]