精准扶贫中全过程“公众参与”路径探索

沙本才 李国治 许超 李正跃

摘要从精确识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等方面开展全过程“公众参与”扶贫路径探索，对实现党和政府提出的精准扶贫要求、创新扶贫开发模式和提高精准扶贫成效等方面具有重大的理论和现实意义。

关键词精准扶贫；全过程；公众参与；扶贫路径

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2017）26-0201-02

Exploration on the Path of “Public Participation” in the Whole Process of Precise Poverty Alleviation

SHA Bencai1， LI Guozhi1， XU Chao2 et al

（1.Social Service Office，Yunnan Agricultural University，Kunming， Yunnan 650201；2.Kunming Branch School， Yunnan Agricultural Broadcast Television College， Kunming， Yunnan 650032）

AbstractThe whole process of “public participation” was carried out to explore the path of poverty from the precise identification， precision help， accurate management and accurate assessment and so on.It had theoretical and practical significance for achieving the requirements of poverty alleviation， innovation and poverty alleviation and development model effectiveness and other aspects proposed by the party and the government.

Key wordsAccurate poverty alleviation；Whole process；Public participation；Path of poverty alleviation

消除贫困、改善民生和实现共同富裕是中华民族一直追寻的梦想和目标，也是中国共产党和政府执政的重要使命和职责。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”思想。目前，“精准扶贫”已经逐渐上升为新时期我国扶贫工作的核心战略，并在全国各地农村大力推行。2015年4月，习近平总书记在《中共中央政治局第二十二次集体学习时的讲话》中又提出扶贫开发是全党全社会的共同责任，要切实强化社会合力，要动员和凝聚全社会力量广泛参与；要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性；要坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，吸引社会资金参与扶贫开发。

贫困问题不仅是党和政府的问题，更是全社会的问题，需要发挥全社会公众力量的积极作用，在扶贫工作的进程中，不乏公众参与的身影。但是，当前关于精准扶贫中公众参与理论的深度研究很少，造成了理论和实践的相对脱节。现有的公众参与扶贫理论研究中，部分学者提出坚持政府、市场、社会协同发力，鼓励支持各类企业、社会组织、个人参与脱贫攻坚，形成“党委主责、政府主抓、干部主帮、社会主扶”的大扶贫格局[1-2]，但却未考虑贫困地区当地群众的扶贫作用；“公司+农户”或“大户带动”帮扶模式[3]，很大程度上已经忽略了贫困户精准帮扶的要求；银行、保险等金融机构扶贫模式[4-5]，仅考虑企业帮扶力量，忽略了农业大户、农业组织、社会团体和贫困群众等力量，同時，弱化了公众力量在精准识别和精准管理中的积极作用。因此，开展全过程“公众参与”扶贫模式研究显得尤为重要，对实现党和政府提出的精准扶贫要求、创新扶贫开发模式和提高精准扶贫成效等方面具有重大的理论和现实意义。

1全过程“公众参与”扶贫的内涵

公众参与的狭义概念是指公民在代议制政治中参与投票选举活动，即由公众参与选出代议制机构及人員的过程；广义概念是泛指普通民众为主体参与，推动社会决策和活动实施等[6-7]，该研究的“公众参与”特指广义的概念范畴。全过程公众参与扶贫是指以社会各方力量为主体，参与到扶贫开发中的贫困识别、对象帮扶、信息管理和效果考核等全过程相关扶贫工作的一切活动。“公众”包括了农业大户、农村组织、贫困群众、社会团体和企业等。

全过程“公众参与”扶贫的本质的特征即是能有效整合政府、社会团体和公众三方力量，协调中央与地方、官方与民间、个人与整体等多方关系，并不断减少因认识分歧而产生的阻力，降低公众合作成本，组织动员各方面力量一起贡献扶贫开发智慧，形成了由政府、农业大户、农村组织（村委会、合作社）、贫困群众、社会团体和企业组成的“六位一体”的扶贫开发格局。因此，无论从扶贫理念创新、扶贫体系构建和扶贫能力提升等层面来看，全过程“公众参与”既是一种高效的扶贫模式，也是必不可少的重要环节；同时，更是为实现精准扶贫、永久脱贫和共同富裕等目标提供强有力的思想保障、组织保障和法制保障。

2精准扶贫中“公众参与”的存在问题

2.1“公众参与”扶贫主体地位不明确

目前，从参与主体看，各级政府和业务部门是精准扶贫中占有主体地位，而与精准扶贫息息相关的农业大户、农村组织、贫困群众、社会团体和企业等公众参与的地位不明确，特别是贫困群众很少有机会表达各自的意见和建议；从参与程度看，多数社会参与都流于形式或处于较浅层次，很难触及到方案制定、政策执行、监督检查等核心环节，难以对精准扶贫产生实质性影响，而许多贫困户多数是被动参与，有“等靠要”的思想；在与扶贫开发关联度高的项目论证、立项、选址和实施过程中，扶贫项目大多由政府部门安排，缺乏前期调研，与实际需求脱节，几乎见不到贫困群众的身影，贫困群众在项目决策安排上完全不知，贫困群众很难参与到项目进程中，未能从根本上解决致贫根源；从贫困识别看，谁来打分、怎么打分、怎么监督打分是否公正等一系列关键环节上是无人监督的，部分地方领导为了政绩，在从县级到乡镇级和村级环节，由上级领导指定“贫困乡镇”和“贫困村”，贫困户大多由村干部确认等现象比较普遍，而农业大户、贫困群众、企业和社会团体很少或甚至没有参与和监督的机会。

2.2“公众参与”帮扶合力发挥不够

消除贫困是政府和全社会的共同责任，精准帮扶更应强调政府和全社会公众力量的积极作用。我国社会公共管理都实行“大政府、小社会”的模式，政府在公共事务管理中十分强势，公众力量常常被忽视。这种现象在精准扶贫中更加突出，没有认识到脱贫与公众之间存在直接关系，而是简单地认为消除贫困属于政府职能。“干部干、群众看”，贫困群众普遍存在“安贫乐道”思想，“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”等精神贫困问题比较突出；帮扶队伍主要由政府、大型企业、社会团体组成，而农业大户、农村组织和贫困群众基本都排斥在外。各帮扶成员小组内部及其之间的系统性、经常性、有组织地帮扶合力大大减弱，零散、“单打独斗”的帮扶现象凸显；而当地的农业大户、农村组织和贫困群众的互助和帮扶力量未得到充分释放，其难以承担这样繁重的任务，参与进来不利于推动工作，最终影响帮扶效果。

2.3“公众参与”扶贫机制不健全

“公众参与”扶贫理念体现了精准扶贫的基本内涵，国家提出要创新“公众参与”扶贫机制，鼓励和动员全社会力量广泛参与，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性，但各方公众力量如何整合机制仍处于探索阶段；在贫困县（乡镇、村、户）的识别过程中，存在对真正的贫困村和贫困户识别的恶意排斥和过失排斥现象，缺乏公众参与决策的机制；扶贫工作的贫困识别、项目实施和资金使用等主要由地方纪委和监察部门负责监督，忽略了公众参与监督作用；公众作为精准扶贫的中坚力量之一，扶贫考核不仅仅只针对政府，也应建立公众参与监督的考核奖惩机制；政府大力发展产业帮扶，引进、支持的一些扶贫项目，农村合作社、当地大户和龙头企业等参与者很多以扶贫项目受益为目的，多数是“有名无实”，由于没有明确的贫困户盈利安排，很大程度上贫困户已经沦为单纯的原料供应商；最后，在扶贫效果考核机制方面，目前采用的第三方评估机制存在评估机构缺乏扶贫工作的实际经验、对精准扶贫工作的政策措施不熟悉、缺乏贫困群众满意度和认可度的考核等问题。因此，不是所有的公众均可成为精准帮扶者，应建立公众参与者的准入机制。

3全过程“公众参与”的扶贫路径

精准扶贫是依据科学的程序和标准，为实现扶贫资源的优化配置，逐步建立起科学高效的扶贫机制，其包含精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等内容[8]。因此，全过程“公众参与”扶贫路径依据这4个方面进行阐述。

3.1建立精准识别中“公众参与”的决策与准入机制

在贫困对象识别方面，推行自下而上的“公众参与”精准识别方法，让村民代表和贫困户（申请者）直接参与到贫困群体识别过程，落实好公示公告和民主评议环节。由相关人员组成工作组，深入到户，全面摸清贫困对象具体情况，找出致贫原因，制定针对性的帮扶措施。对于贫困认定和贫困项目选择方面存在公众参与人员缺乏代表性，农村组织和村民话语权力量非常薄弱，使农村组织和村民参与决策成为摆设等问题，应建立精准识别中“公众参与”的决策机制，选举部分贫困代表参与扶贫事务的决策过程，形成由政府+村委会、农村合作社、农业大户和贫困户共同组成决策小组成员。

在公众参与者识别方面，不同于以往“一刀切”的公众参与准入。单纯地将投资额和意愿视为公众参与者的唯一标准毫无疑问是脱离实际的。对此，可以考虑采用多维帮扶标准来对公众参与者进行识别和筛选，应要考虑到贫困农户的增收、农户的企业利润分配率、投资额、生态保护等多个维度，在此基础上建立“公众参与”的准入机制，确保扶贫公众参与者目的与真正扶贫目标一致。

3.2整合精准帮扶中“公众参与”的扶贫资源

面对宏大的扶贫开发工程，单一公众的力量是很微弱的，没有组织的公众参与形不成强大的影响力，在现实中总是处于弱势地位。因此，要壮大公众参与的组织力量，使公众参与成为组织行为和集体行为。并结合以政府为主导，市场、公众参与的扶贫格局，最终整合政府、市场和公众的多主体、多层次的联合扶贫资源。

在贫困县（乡镇）层面的帮扶，应整合“政府+龙头企业、科研院所、社会团体”的扶贫资源，善于发挥龙头企业、科研院所、社会团体在精准扶贫中的作用，充分利用其资金、产业结构、农业科技、社会资源等在扶贫中的优势，同时，政府要出台相关扶持政策，以支持公众扶贫资源在农村开展工作；在贫困村层面的帮扶，应整合“行政部门+农业组织（村委会、合作社）、企业、社会团体”的扶贫资源，逐步形成行政部门的定点帮扶、对口帮扶，村委会或合作社的结对帮扶，社会团体帮扶、志愿服务等多种形式的村级帮扶新格局；在贫困户层面的帮扶，应整合“行政干部+农业大户、贫困农户”的扶贫资源，由单一的“行政干部”帮扶，转变为“行政干部+贫困农户”或“农业大户或合作社+贫困农户”的结对帮扶模式，以实现贫困户的永久脱贫目标。

3.3发挥精准管理中“公众参与”的监督作用

精准管理是指利用信息系统，对扶贫对象、扶贫事务、产业项目和扶贫资金等进行动态监测和管理，了解扶贫工作的动态情况，接受政府和公众的共同监督，保证扶贫管理工作在阳光下进行。目前，我国对扶贫工作的监督主要为内部政府监督，包括纪委和监察部门等权力机关的监督、上级对下级的监督以及自我监督；而外部公众监督，是以贫困群众、农业组织、社会组织、新闻媒体为主体对扶贫工作进行的监督。前者有很大的局限性，容易产生自我包庇的行为，但并不是意味着完全放

棄这种监督方式。因此，在完善和发展内部政府监督的前提下，大力提倡外部“公众参与”监督，并实现“公众参与”监督的制度化和法制化，两者相辅相成，共同对精准扶贫管理工作进行动态、系统的监督。

3.4构建精准考核中“公众参与”的联合评估与奖惩机制

精准考核是对精准识别、精准帮扶和精准管理工作实际效果的检验，根据制定的量化指标，定期进行考核，精细地、准确地评价各级部门和公众的工作成效，避免以往形式化的扶贫指标。精准扶贫中政府部门和公众均是扶贫的主体，两者在精准扶贫中既是运动员，也是裁判员。因此，对于两者的扶贫工作考核，应引进第三方评估机构和贫困户形成联合评估机制，以保证考核结果的公正性、准确性和合理性。

对于公众参与的扶贫工作实际效果应建立量化考核奖惩机制，针对一些扶贫工作成绩突出的社会团体、企业和农业大户，政府可以出台相应的优惠政策来积极支持和引导商业性金融机构、民营企业、农业大户等大力发展、支持其扶贫产业，实现公众帮扶资源和精准扶贫有效对接；而对于部分在扶贫工作中不作为和套取国家扶贫资金的企业或个人，应及时取消扶贫资格、收回扶贫资金、踢出扶贫队伍，实现“扶真贫、真扶贫”，少搞一些“盆景”，多做一些惠及广大贫困群众的实事。

参考文献

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安徽农业科学，Journal of Anhui Agri. Sci.2017，45（26）：224-226