哈长城市群区域公共服务一体化机制的构建

王晓琴

摘 要：区域公共服务一体化是推进哈长城市群协同发展的重要保障，能够有效促进区域城市均衡发展。在哈长城市群公共服务一体化的进程中，必须正视区域内公共服务一体化存在的机制障碍，构建起哈长城市群区域公共服务一体化的相关机制，即多元供给机制、跨区协调机制、激励补偿机制和评价监督机制。

关键词：哈长城市群 区域 公共服务一体化 机制

中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）10（a）-122-02

2016年3月《哈长城市群发展规划》出台，哈长城市群是继5大国家级城市群之后，9大重点发展的区域性城市群（国家二级城市群）之首，把哈长城市群上升到国家层面进行打造规划，不仅具有重要的经济意义，更具有重要的政治意义。

1 区域公共服务一体化是哈长城市群战略规划的重要内容

区域公共服务一体化是推进哈长城市群协同发展的重要保障，能够有效促进区域城市均衡发展。

1.1 哈长城市群区域公共服务一体化的实质

哈长城市群区域公共服务主要指跨越黑龙江、吉林两省11市的区域公共服务，它是以推进新型城镇化建设、促进东北地区全面振兴为目标，在哈长城市群协同发展背景下从区域整体发展的视角而区分出来的公共服务。它的作用范围是整个哈长城市群，为该区域的大多数地区服务。哈长城市群公共服务一体化的实现，需要在区域经济一体化的背景下进行，这就要求地方政府突破地域的界限来重新配置公共资源，提供和整合区域公共服务，实现哈长城市群区域公共服务的利益最大化。哈长城市群公共服务一体化的实现以共享型公共服务为主，辅以关联型公共服务。共享型公共服务主要指“该公共服务在区域内的各地区都发生作用”，关联型公共服务主要指“该公共服务主要为其所在的地区服务，但是同区域相邻地区的社会经济发展具有较大的关联性，也就是说该公共服务具有一定的外部性。”[1]

1.2 哈长城市群区域公共服务一体化的必要性

城市群是指在特定地域范围内，以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。在城市群建设的进程中，实现区域内基本公共服务共建共享是必然选择，公共服务一体化是哈长城市群协同发展的重要保障。[2]首先，推动哈长城市群公共服务一体化，是促进哈长城市群区域经济一体化的现实需要。根据区域一体化的发展规律，区域经济一体化的实现离不开区域公共服务一体化，二者相辅相成。区域公共服务一体化的实现来自于区域经济一体化的物质保障，同时，区域公共服务一体化又能够为区域经济一体化的实现提供人力资本的自由流动和生产要素的高度集聚。其次，推动哈长城市群公共服务一体化，是提高区域内人们生活质量的有效手段。公共服务所涵盖的内容与人们的日常生活息息相关，但是受经济发展水平和行政区划壁垒的制约，哈长城市群所对应的11座城市（州）在基本公共服务水平、基础设施建设、制度和标准等方面都存在较大的差异性。为适应城市群发展的需要，各地（市）要坚持共享发展，构建起适应城市群发展要求的公共服务体系。

2 哈长城市群区域公共服务一体化存在的机制障碍

在哈长城市群公共服务一体化的进程中，各地方政府间是合作与竞争的关系，要实现哈长城市群协同发展，必须正视区域内公共服务一体化存在的机制障碍。

2.1 公共服务供给区域差异较大，一体化难度高

公共服务的供给水平受地方经济发展程度和地方财政水平的影响。哈长城市群11市（州）之间，经济实力和地方财力差异较大（见表1），2016年地区生产总值在5000亿元以上的有2座城市，2000亿～5000亿元之间的有2座城市，1000亿～2000亿元之间的有5座城市，1000亿元以下的有2座城市。2016年大庆市人均地区生产总值为9.46万元，居哈长城市群区域之首，而绥化和齐齐哈尔人均地区生产总值最少，不到3万元。从各市（州）地方公共财政收支及全社会固定资产投资情况来看，差异明显、落差较大，实现区域公共服务共建共享的难度非常大。随着人们生活水平的提高，基本公共服务需求增长与地方政府有限财力之间的矛盾也会进一步加剧。

2.2 区域公共服务制度和标准不统一

目前，从国家的层面来看，还没有正式出台区域公共服务一体化的制度和相关标准。哈长城市群各市（州）间、城乡间以及不同的社会群体之间在基本公共服务的制度及标准上存在较大差别。在制度设计上，公共服务要素在地区之间尚不能自由流动，公共事务管理协调机制还没有完全建立起来，哈长城市群在公共服务制度对接上仍然存在一定的“制度距离”。从表1中能够看出，各市（州）间公共财政支出标准并不统一，且差异较大，公共服务事项和侧重点都不尽相同，这就为公共服务一体化的实现增加了难度。

2.3 区域公共服务共享程度低，跨区共治难度大

哈长城市群所辖各地方政府在行政区划上长期的“分离、分割”的特性，致使地方政府“各自为政”，同时，地方政府出于自身利益的考虑，在公共服务管理上不免出现“搭便车”和“拥挤”现象，且这种现象和问题在短期内仍很难解决。义务教育、医疗卫生、就业与社会保障、公共文化、基础设施和生态环境等是公共服务跨区“共建、共享、共治”的重要方面，但由于哈长城市群区域各市（州）缺乏公共服务合作载体，使得公共服务跨区共建共享还只是理念阶段。各地方政府在公共服务方面，同质化建设和分割治理的情况较为普遍，这不仅阻碍了地区间经济的融合发展，还造成了资源的浪费和不均衡。

2.4 区域公共服务存在行政壁垒

哈长城市群区域拥有1座特大型城市哈尔滨，1座Ⅰ类大型城市长春，4座Ⅱ类大型城市大庆、齐齐哈尔、吉林、四平，4座中型城市牡丹江、绥化、松原、延吉[3]；按照行政区划划分，哈长城市群跨黑龙江、吉林两省，含2座省会城市，9座地级市，行政区划分割严重。东北地區退出计划经济较晚、思想观念相对陈旧，一直以来，区域内各地方、各行业都广泛存在着行政壁垒，这种对市场的非理性干预，阻碍了市场要素的自由流动和公共资源的有效配置，各地方政府间分工合作和优势互补的格局没有形成。

3 哈长城市群区域公共服务一体化机制构建

哈长城市群区域公共服务一体化的机制构建要强化“顶层设计”，坚持政府主导和多元市场供给“双轨”机制，加快推进区域公共服务“共建、共享、共治”。

3.1 构建区域公共服务的多元供给机制

在公共服务一体化初期，跨行政区的公共服务供给以政府为主导，但随着公共服务一体化的深入，应逐步推进政府、市场和非营利组织等多元供给模式，全面满足人们多方面的社会公共需要，同时，要积极鼓励社会公众参与公共服务的提供，形成公共服务的“双向”供给，提高公共服务供给的精准性。首先，地方政府在区域公共服务产品的供给中要由单纯的“供给者”向“服务者”角色转变，变政府供给主导为服务主导，通过制定合理政策、营造良好环境为社会提供公共服务。其次，在公共 服务供给方面，要使供给结果与供给目标保持一致，建立健全供给主体的联结机制[4]。发挥政府与社会提供公共服务的各自优势和特点，使公共服务供给与需求实现无缝对接。

3.2 构建区域公共服务的跨区协调机制

哈长城市群区域公共服务合作必须以“协商、协调、共赢”为基础。区域一体化的实现需要不同的地方政府间构建起良好的合作协调机制，消除制度壁垒，建立统一的制度与标准，推进区域公共服务的均等化。在组织上，建议建立跨区域的政府合作组织，成立一体化领导小组，实现跨区域的公共事务的管理、公共服务一体化政策方针的制定以及区域间关系的协调等。此外，可以在成熟的领域或行业建立区域性的民间组织，提高区域公共服务的供给效率。在机制上，尝试建立区域电子政务协调机制，搭建起区域交流与协商的平台，促进要素跨区域流动、减少衔接摩擦，提高协调效率，逐步达到区域内基本公共服务信息共享。

3.3 构建区域公共服务的激励补偿机制

各级地方政府及公共服务产品的供给者在参与区域公共服务一体化的过程中，应引入市场机制，构建起“权责利”相统一的激励补偿机制。一方面，要建立一套科学合理的绩效考评体系，通过设立可以量化的绩效考核指标，实现公共服务的多元激励和有效问责。绩效考核指标的确立，应把促进跨区域公共服务一体化水平作为重要依据，引导公共服务向欠发达的地区提供公共服务产品，保障公共服务提供者的权益。另一方面，要建立起一套科学合理的利益分享机制，通过对公共服务等要素进行重新配置，以寻求区域公共福利的最大化。实现公共服务一体化，必然会疏解部分“富余”地区的公共资源，为提高其积极性和资源配置效率，可以采取“资源入股”（把疏解的公共服务资源转换成相应的股份）的形式参与经济收益分成。

3.4 构建区域公共服务的评价监督机制

为保障区域公共服务一体化的有效性，需要对公共服务产品供给的多元主体进行全方位、立体式的监督，构建起科学的评价监督机制，做到事前预防、事中監督、事后评价，及时的发现并纠正有问题的公共服务产品和内容。创新评价监督的主体，除政府监管外，要加强行业监管和社会监管，积极鼓励大众媒体和社会公众对区域公共服务水平及公共服务管理方式进行有效监督，以促使政府不断完善其公共服务职能。

参考文献

[1] 钱海梅.长三角经济一体化与区域公共服务供给—基于区域公共服务供给模式的分析[J].政治与法律，2008（12）.

[2] 林远.我国区域协同发展战略全面提速[N].经济参考报，2016-3-31（003）.

[3] 刘梦雨.哈长城市群构建新一轮东北振兴开放新格局[N].中国改革报，2016-3-10（001）.

[4] 周京奎，白极星.京津冀公共服务一体化机制设计框架[J].河北学刊，2017（1）.