PPP模式在实际项目中的应用研究

段振华

摘 要：本文在研究梳理PPP模式基本内涵的基础上，以陕西省乡镇气化工程为例，分析了乡镇气化现状和问题，论证了PPP模式应用于乡镇气化工程的可行性，并从建立健全法律法规、完善融资体制、建立PPP项目库、加大人才和专业机构培育等方面提出了针对性措施建议。

关键词：PPP模式 公共服务 乡镇气化

中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）10（a）-109-02

党的十八大提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。当前新型城镇化将成为中国经济新的增长点，积极稳妥地推进城镇化不仅是扩大内需的重要手段，也是转变经济增长的必然途径。

近年来，随着经济社会水平的不断提高，大气污染治理、经济转型升级、空气质量改善等对于清洁能源的需求日趋强烈，天然气作为清洁能源，利用的范围和领域日益广泛。目前，城市近郊的乡镇和农村，大多数都输气管网覆盖范围，但是距离气源相对较远的乡镇和农村，天然气利用还是盲点。乡镇气化工程是一项民生工程，是推进城乡统筹发展的重要内容，但是受管网投资大、回收周期长、地区经济发展状况及用户承受能力等多方面的影响和制约，需要对气化方式、工程实施等进行深入研究论证。

1 PPP模式的基本内涵

自从1982年PPP模式在英国提出后，欧美发达国家纷纷将该模式应用于基础设施建设，逐步在全球推广应用。PPP模式是一种新型融资模式，是指政府公共部门在与非政府的主体（企业、专业化机构等）合作过程中，使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供公共工程等公共产品和服务，在实现政府公共部门的职能的同时，民营部门获得一定利益。PPP模式用有伙伴关系、利益共享和风险分担3个重要特征，具有扩大融资、规范管理、缓解地方债务压力等功能。乡镇气化工程是重要的民生工程，也是地方重要的基础设施，可当采取PPP模式实施推进。

2 PPP模式应用案例-以陕西省乡镇气化工程为例

2.1 基础设施建设情况

2008年底，陕西省开始实施“气化陕西”工程，全面铺开实施城市、乡镇、农村气化工程。截至2017年6月，全省先后建成投运输气干（支）线35条，长输高压管网里程近3500公里，日输气能力4786万方，年输气规模165.75亿方。建成1座天然气调控指挥中心、2座应急抢险器材中心、3座维抢修中心及9座压缩天然气（CNG）加气母站及杨凌液化天然气（LNG）应急储备调峰工厂，形成了管道天然气（NGP）、压缩天然气（CNG）、液化天然气（LNG）为主的多渠道、多产品的供给和服务组合。依托省内天然气生产企业和国家过境管网，取得资源年配置总量达186亿立方米，基本形成“东、西、南、北、中”多点、多品种、多气源的供给格局。

2.2 乡镇气化情况

截至目前，全省10个市及杨凌示范区、西咸新区均已通达管道天然气，107个县（区）、167个乡镇以及部分城市郊区的农村实现气化，全省市级城市气化率平均达到85%，县城气化率平均达到50%，已通气的乡镇气化率平均达到33%。陕西成为国内第一个实现省内县级城市天然气全覆盖的省份。

从供气方式上看，关中地区实现管道供气的县有18个，利用CNG气化的县有14个；陕北地区实现管道供气的县有17个，利用CNG气化的县有6个；陕南地区实现管道供气的县有7个，利用CNG气化的县有18个。从供气乡镇的基本情况来看，大多数实现气化的乡镇分两种，一是乡镇为县辖区内的鎮村，如绥德县的明州镇、蓝田县的蓝关镇等；二是一些大中城市本身就是由区、镇组成，如西安长安区的滦镇、灞桥区的灞桥镇等，这类乡镇的气化方式与其所在城市或县城的气化方式相同，因为纳入了大管网系统中，成本可进行分摊，供气企业可以承受。以这种方式通气的乡镇占已通气乡镇约70%～80%。从人口规模来看，陕西乡镇人口规模基本在0.4万～0.8万人之间，用气用户主要包括居民生活用气、公福商业用气、冬季采暖用气三类。

2.3 当期陕西乡镇气化存在的主要问题

（1）用气规模较小。全省有乡镇1200余个，每个乡镇平均人口不足1万人，除少数乡镇有工业用气需求外，大部分乡镇仅有居民用气需求，每个乡镇平均年用气量仅40万立方米，且上升空间有限，发展潜力不足，整体用气规模较小。

（2）气化方式需要进一步论证。采用管道方式气化乡镇，需要投资超过150万元，而按当前天然气价格测算，经营企业年营业收入约20万元。整体看，管道气化投资大，收益低，因此运营企业建设输气管道的积极性不高，更倾向于选择收益较高的CNG/LNG方式供气，区域管道气化进程较为缓慢。

（3）乡镇用户消费能力有限。据了解，乡镇天然气初装费普遍在3000元～8000元，由于用气人数较少，导致分摊安装费用较大，普通乡镇、农村家庭难以接受。

（4）经营方式有待细化。城市燃气实施特许经营权管理，先期取得区域经营权的部分企业，更偏好于投资经济基础好、人口集中、设施完善的城市、县区，忽视乡镇、农村气化。因此，政府主管部门应区别对待，对于乡镇、农村气化工程，鼓励采用PPP模式推进项目建设运营。

2.4 PPP模式应用于乡镇气化工程的可行性分析

（1）政策环境宽松。2014年以来，国家陆续出台了一系列政策文件，鼓励基础设施建设采用PPP模式，陕西省也出台了《政府和社会资本合作（PPP）项目库管理暂行办法》《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》，以及相关鼓励政策，从水利设施、交通设施、天然气等多个领域选择了一大批PPP合作项目，近三年将开工建设300余个PPP项目，这为乡镇气化PPP项目提供良好的政策支持。

（2）“双赢”或“多赢”合作机制较为成熟。PPP模式是政府部门与社会资本建立合作伙伴关系，共同推进公共项目建设或提供公共服务，需要通过签订相关合作协议，明确各方权利义务，充分发挥各自优势，共同承担风险，实现“双赢”和“多赢”。目前，陕西省在交通设施、环保、天然气等领域已有较多成熟的PPP项目示范案例，拥有丰富的合作建设运营经验和完善的推进工作机制。

（3）拥有可借鉴的实践案例。陕西渭南市气化工程成果被国家发展改革委于列入2015年首批13个PPP项目典型案例。铜川市耀州区“美丽乡村气化工程”列入国家财政部PPP示范项目，通过公开方式，选定了投资主体，项目建设正有序实施，这为其他地区乡镇气化工程采取PPP模式提供一定的借鉴作用。

3 相关建议

3.1 制定完善相关法律法规，营造良好的政策环境

乡镇气化PPP项目是一项较为复杂的系统工程，涉及签约、设计、建设、运营管理等诸多程序，需要相关法律法规加以规范，明确界定政府、社会资本等各方的责任义务。一是研究建立适应PPP模式推广应用的配套政策措施，公开标准实施程序，規范乡镇气化工程项目实施。二是完善风险分担机制和利益平衡机制，严格监督已签署PPP协议的投资主体，按照约定履行责任义务，对高效完成项目投资任务的投资主体给予一定奖励。三是加强政策引导，强化项目政策、资金、土地等方面支持，营造上下联动、齐抓共管、协同推进的工作氛围，共同推进乡镇气化工作。

3.2 创新完善投融资机制，拓宽项目融资渠道

乡镇气化工程建设应坚持采取“政府主导，市场运作”的方式，按照“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，积极拓宽投资渠道。一是创新金融信贷服务，鼓励鼓励金融机构支持乡镇气化PPP项目融资，提供差异化的金融服务。二是坚持国有经济为主导，采取独资、合资、合作、股份制、BOT、PPP等多种投资建设和经营形式，积极引入社会资本和外资，促进投资主体多元化，加快乡镇气化工程建设。

3.3 建立PPP项目储备库，科学选择试点项目

各级政府主管部门应研究设立PPP项目实施领导小组，及时向社会公开项目信息，建立PPP模式乡镇气化工程项目库，选择投资规模较大、投资效益相对较好、合作关系长期稳定、可研论证相对成熟的在建、拟建项目，最大程度引进各类社会资本参与，对于已建成投运的乡镇项目，也可研究采用PPP模式，吸引新的社会资本参与，盘活存量资产，化解现有债务。

3.4 加强人才培养和专业机构培育，更好服务项目建设

PPP模式要应用于乡镇气化工程领域，涉及燃气管网设施设计、财务会计、法律事务、金融服务、运营管理等方面，既需要熟悉该模式的专业型、复合型人才，也需要经验丰富的专业咨询服务机构。因此要加强人才培养和专业机构培育一方面要加强与高校院所、国外相关机构等单位合作，加快专业人才培养，另一方面要培育相关专业咨询服务机构，建立完善PPP咨询行业管理制度和规范，更好地服务和保障项目建设。

3.5 强化安全风险管理，确保乡镇气化工程稳健运营

鉴于乡镇气化工程建设运营的特殊要求，在项目引资和建设运营过程中，要高度重视安全风险管理，确保项目稳健运营。一是深入调查、审慎选择社会资本。政府部门、国有企业在公开引进社会资本合作时，科学设定资格门槛，严格要求安全生产，比如社会资本具有建设运营同类工程的业绩、经验、专业资质，具备良好的安全防范意识和技术能力，无重大生产安全和质量事故记录等。二是强化安全监管，在股权合作项目公司中要构建完善安全管理制度体系，设定专门机构和人员，配备安全设施，定期监督检查安全工作，确保不发生安全事故。

参考文献

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