新疆草原生态保护奖补政策实施的效果评价

侍伟利

摘 要：新疆草原面积辽阔，生态群落丰富，而近年来，由于人为和自然的因素，草原退化较严重，自2011年起，国家和自治区都在不断地加大对草原生态的奖补。本文从生态环境与社会效益方面通过数据对比分析新疆草原生态保护奖补政策实施前后的变化，评价草原奖补政策在实施中存在的不足并提出相应的对策。

关键词：草原；生态奖补政策；实施效果；评价

中图分类号：F323.22 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.06.017

Abstract： Xinjiang grassland area was vast， rich in ecological communities， and in recent years， because of the artificial and natural factors， the grassland degradation of serious， since 2011， the state and the autonomous region had been increase prize for grassland ecology. In this paper， from the aspects of ecological environment and social benefit through the data analyzed of xinjiang grassland ecological protection award policy changes before and after the implementation， evaluation of grassland prize for policy in the implementation of the deficiencies and put forward corresponding countermeasures.

Key words： the prairie； ecological award policy； effect； evaluation

草原在人类的生产和生活，尤其是自然环境的改善与保护中发挥着无可取代的作用，而近些年，随着草地的大面积退化，使得经济、生态和社会矛盾突出，由此给人们的生活与未来的发展带来了巨大的威胁。2007年中央颁布了1号文件并提出要加速建立草原生态的奖补机制，随后，国务院审批同意《全国草原保护建设利用总体规划》。国家对草原的投入逐年增加，自2011年起，国家开始在8个草原大省（区）实施草原生态奖补机制，2012年政策范围增加到了13个省（区），截止到2015年11月，中央财政已累计投入超过736亿用于草原奖补政策，2016年将在“十三五”期间再度加大草原奖补资金的投入。

1 新疆草地资源和奖补政策的基本概况

1.1 草地资源概况

新疆地處中国西北边境，深居亚欧大陆中心地带，天然草原面积辽阔，分布广泛，是我国重要的牧区之一，全疆拥有天然草原的毛面积为5 726万hm2，其中可利用面积为4 800万hm2。同时，由于新疆受地理位置的特殊性和自然气候独特性的影响，生物的多样性较集中，全疆高等植物种类共3 270种，其中草原有草地植物2 930种，有382种植物在新疆数量居多，价值较高，草地资源的破坏使很多稀有物种面临着消失的危险。

新疆地貌的复杂性导致了天然草原在经营和利用上具有严格的季节性。季节轮转放牧是新疆主要的放牧方式之一，更是新疆有别于其他三大放牧区独有的特色，不同类型的植被物种与广袤无垠的草地构成了全疆丰富多彩的草地资源。新疆地区风沙大，水资源稀缺，天然的草地资源是涵养水源、保持水土等生态维护的重要屏障，在生态、生产与生活的系统平衡中起着关键性的作用。

由于地处西部干旱区域、光热丰富、降水稀少，干旱的气候与地理特征导致了新疆草地生态极其脆弱，区域间草地发展极不平衡。新疆草原仍旧存在一些亟待解决的问题，如草地退化、季节草场利用不平衡、草场水利设施建设不足等。同时受全球气候变暖的影响，以及人类经济活动的日趋频繁，使得新疆草原面临更加严峻的考验，如何在畜牧业及草地生态保护上与人类未来经济发展中权衡利弊，将是未来的重大挑战。

1.2 草原奖补政策的基本概况

新疆在继国家对8个重要牧区实施奖补机制一年后全面实施该政策，并出台了“自治区草原保护奖补机制实施方案”，落实草原奖补政策对全面保护新疆的生态安全有着重大的意义。实施这一政策最重要的目的是为草原生态安全奠定良好的基础，通过禁牧政策使得原本严重退化的草地得以休养生息，通过草畜平衡的政策来缓解过度放牧的现状，从而更好地保护草原，恢复生态。

全疆奖补的基本内容包含天然草原禁牧补贴、草畜平衡补贴、牧户生产资料及牧草良种的补助，政策执行后，自治区草原奖补总面积为4 600万hm2，其中禁牧1 010万hm2，草畜平衡3 590万hm2；牧户生产性资料的补助为275 064户。每年补助奖励资金共190 705万元；其中禁牧补贴资金共90 000万元，占总奖励额的47.19%，草畜平衡补贴奖金额为80 775万元，占补助总额的42.36%；牧草良种的补助额为5 780万元，占补贴总金额的3.03%；生产资料补助额为13 753.2万元，占总金额的7.21%；待分配额为396.8万元，是奖补总额的0.21%。

2 新疆草原生态奖补政策实施的效果

自2010年国务院出台“草原生态奖补机制”后，随着全疆对草原奖补政策的落实，各地州的草原生态保护网络随之已初步形成，禁牧、休牧制度也更加完善，全疆草原恶化的现状得以初步改善。

2.1 生态环境得到了有效的改善

依据新疆2015年草地实地监测的数据，结合自然因素、实地检测的遥感影像及近5年监测数据综合分析，在实施草原奖补政策的这5年期间，全疆的天然草原植被总体长势较好，全疆天然草原植被的综合覆盖度为40%，综合植被高度为28.61 cm，平均鲜草产量3 101.29 kg·hm-2，较2010年草原各提高了4.7%，5～10 cm和10.5%。天然草原的超载率在不含饲料的情况下也从2010年的34%降低到了2015年的19%。其中温性草甸草原类禁牧效果极为显著，高峰期产草量提升了99.19 %；草畜平衡区在合理地利用其他农副秸秆补饲后，基本实现了草畜平衡。5年间，自治区草原植物物种多样性日趋丰富、植被生长良好、牧区生态恢复较明显，逐步改善了草原生态加速恶化的现状。

2.2 全疆多数牧民收入增加，生活水平得以提高

全疆从2011年开始全范围启动了草原补助的奖励政策，截止到目前，共投入将近80亿元的补助奖励金，有5.5亿的草场被列入奖补的范围，禁牧面积高达1 000万hm2左右，2 000万hm2实现了草畜平衡。不仅如此，奖补的牧户高达335 568户，有将近一半的牧户从中受益。全面实施奖补政策，保护了全疆草原的生态安全，保障了特色畜产品供给，在促进畜牧业经济结构得以调整的同时，实现了牧民不同程度的增收，有效地激发了牧户参与生态环境保护的踊跃性。

2.3 社会效益明显，民族团结稳定

自实施草原生态奖补政策以来，让牧民群众真正从“绿色”中得到了实惠，2010—2015年，各项政策及草资源管理制度从逐渐完善到全面实施，草原退化的现象也有明显改善，牧民对奖补政策有了一定的认知度。此外，新疆自古以来就是多民族聚居的地方，草地也多集中在少数民族聚居地，草资源的发展状况对新疆地区的经济和文化有着重要的影响，奖补政策的实施鼓励牧民就业，加大了各民族之间的联系，提高了牧民的生活水平，对加强民族的团结和社会稳定做出了贡献。

3 新疆草原奖补政策实施中存在的问题

3.1 政策的延续性及导向性不够明确，降低了牧民的积极性

经过评估发现，新疆草原生态脆弱，由于长期过度放牧和不合理的利用，在破坏严重的基础上较难恢复且恢复周期较长。2015年是草原奖补实施期限的第五年，也是最后一年，由于草原奖补政策并没有对奖补期满后牧民是否可以放牧或者继续放牧有明确的规定，造成多数牧民对减畜、卖畜不仅持有观望的态度，而且对期满后草原生态的发展状况颇为担心。

3.2 牧民增收与生态补偿不协调

草原牧区生态补偿的落实情况在很大的程度上影响着牧民增收，新疆是多民族聚居地，大多数贫困地区的牧民在没有过多技能的情况下以畜牧为生，在他们看来，畜牧业是收入的重要来源，而加强草原生态的维护必然会在一定程度上减少草地的载畜量，在牧民补偿方面，各地州的补给和核算制度还不够完善，部分禁牧区的牧民由于减畜而没有达到原有的收入水平，对草原生态保护政策参与的积极性还不够高。

3.3 草原監测点布局不合理，县级草原站技能薄弱

新疆天然草原面积广阔、分布广泛、种类多样，各地区之间差异较大。由于受不同程度的特殊地形和交通影响，各地州草原监测点的布局仍不完善。目前，各县市监测点人员的技能不足，缺乏专业的监测知识与操作能力，在汇总草原植被生长概况及其生产力等方面的数据存在一定的不完整性，很难保证监测工作完成的质量，虽然今年的全疆各地州的检测工作较以往有了很大程度的提高，但仍需加以改善。

3.4 对全疆的草原管理人员的培训和奖补政策的宣传力度不够

在奖补政策开展后，全疆各地州政府对草原管理人员关于进一步准确把握草原奖补政策，明确任务及强力推进政策落实等进行了培训，但草原管理人员中有些不是草原本专业人员，全疆草原生态保护补助奖励工作时限长，任务重，现有管理人员的技能有限，无法高效地开展和落实奖补政策。同时，在一些信息不发达的偏远地区，由于宣传力度不足，多数牧民并不能完全了解政策的实施对生态、生产及牧民的生活带来的收益，无法积极配合政策有效的实施。

3.5 缺乏全面的对草原生态奖补政策实施效果的评价体系

新疆实施草原奖补政策的这5年来，无论是从生态上、经济上和社会上都取得了一定的效果，但对于新疆草原奖补政策实施后怎样准确地评价这一政策实施的效果，至今还没有确切的评价体系，新疆所处的地理位置相对比较特殊，草原生态安全关乎地区的经济、生产和生活，科学的评价体系能够更好地改善草原奖补中存在的不足之处。

4 相关建议

4.1 完善奖补政策，延长政策实施的周期

草原奖补政策对生态环境的改善、经济的发展及社会的稳定有着无可取代的作用。新疆草原面积广阔，受长期过度放牧和自然环境的影响，生态环境破坏时间较长且破坏严重，特别是干旱地区生态环境更为恶劣，在相当短的时间内难以恢复，国家和自治区应该延长奖补政策的实施期限，建立长效的草原生态保护机制，针对不同地区制订科学完善的草原生态奖补体系。

4.2 加强草原生态补偿力度，协调牧民增收和生态补偿的矛盾

从近年看，奖补政策对部分地区牧民的补贴金额没有达到牧民的期望值，因此造成了牧民的增收与生态补偿的不平衡，自治区必须完善奖补标准、扩大牧户的奖补范围；引导畜牧业向现代化发展，鼓励并支持牧民走出去就业，以产业化为导向增加牧民的收入。同时，健全各地州医疗、养老、助学等社会保障制度，解决牧民禁牧后的后顾之忧。

4.3 加强监测数据的管理

各地州草原生态状况的监测可以直接地反映出政策实施的效果，为保障监测数据的直观性和可靠性，全疆草原监测站应建立动态监测长效机制，并不断地维护检测设备，确保数据的准确性、有效性和持续性。同时针对监测和管理人员应当实行绩效考核的制度，以奖罚分明的制度来制约和提高监管人员的工作效率。

4.4 强化管理人员的技能培训和政策宣传的力度

结合新疆地区特色，在健全监管机构的同时应加强对少数民族语言的学习，提高与牧民直接沟通交流的能力，在通讯不发达的地区通过用广播、入户宣传、张贴双语宣传资料等渠道加大对草原奖补政策的宣传，定期开展针对提高牧民劳动技能的培训班，强化牧民对草原生态保护重要性的认识。

4.5 尽快完善草原奖补实施效果的评价体系

参照国家和地区的标准并依据草原生态保护的不同指标，选取具有代表性和科学性的指标对新疆草原奖补政策的实施状况系统化，科学化的评价，建立以季节性放牧的草原生态评价和牧区牧民的生活经济水平的评价标准，全面准确地对新疆实施草原奖补后对牧民的生产生活、草资源的现状、畜牧业经济的发展等进行全面系统的评价，总结奖补过程中存在的问题，以便及时地提出解决方案。

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