金融公平的法治思路——读《收入分配的金融法进路》有感

■蓝寿荣 罗 胤

金融公平的法治思路
——读《收入分配的金融法进路》有感

■蓝寿荣 罗 胤

我国金融业的发展，出现了金融资源配置不公平现象。金融法律制度需要，在价值取向上将社会公平列为金融法的价值，在立法精神上体现民生普惠的理念，在法律条文设计上实行金融权利倾斜性配置。

收入分配；金融资源；公平价值；金融机构

由于市场失灵的客观存在，导致贫富悬殊的马太效应。传统的平抑贫富悬殊思路是通过各种税收组合，劫富济贫，但是由于我国的收入与财富分配在很大程度上处于非规范化的状态，个人所得税这一些常规的手段用来调控收入和财富分配已经显得力不从心了。鉴于财税法的局限性，应该对收入分配关系的经济法调整进行视角转换，从金融法中来获取解决收入分配差距过大这一难题的思路。冯果教授所著、法律出版社2016年出版的《收入分配的金融法进路——以金融资源的公平配置为中心》，正是探索收入分配合理化、金融法治公平化的上乘之作。

一、在价值取向上，社会公平将成为金融法的价值

改革开放以来，在政府的统一主导下，我国的经济金融取得了前所未有的发展，成就令世人瞩目。从经济发展和社会稳定来说，政府主导的金融法立法，追求的价值目标无疑是安全和效率。加强金融监管，防范金融风险，维护金融业的安全和稳定，是金融业健康发展的重要标志，是金融监管当局的目标，是各国金融法一致的价值追求。效率也是金融市场发展不可缺少的，金融法律制度只有促进效率才能实现金融增长。但是，金融安全和金融效率存在先天的矛盾。过分的强调安全，必然会使得金融市场的积极性和创新性受到束缚，降低金融效率。过分的强调金融效率，必然会导致金融市场主体滥用金融创新，有可能引发的市场波动会危及金融市场的安全和稳定。

由于我国的改革开放是在上世纪 70年代末社会经济水平很低情况下进行的，追求尽快富裕起来，或者是部分人尽快富裕起来，十分急迫，是合乎情理和自然而然的结果。这个反应在金融法律制度上，就是我国制定的金融法律法规更多反映的是经济效率，强调优化金融资源配置。从现在回望也是说明这个制度设计是对的，极大的推进了经济增长，但是由于金融市场逐利的的本能，片面追求经济效益，加剧了对地域和交易对象的逆向选择，金融机构都从乡村等不发达地区向发达的城市地区转移，农村存贷款余额比例失调造成农村资源大量外流。金融资源的配置出现了严重的失衡，在区域上从欠发达地区向经济发达的地区转移，在产业上向城市的第二、三产业集中而淡化了农村和农业，在主体类别上向国有金融机构倾斜而忽视民间金融和民营金融。就整个社会整体而言，金融资源配置不公平问题凸显。因而，今后金融立法，除了考虑效率和安全之外，还要考虑金融公平。

金融公平的提出，弥补了片面强调金融安全或金融效率的局限。通过金融公平的指引和引导来实现金融安全和金融效率之间的平衡。金融公平不仅关注了金融监管，还关注了金融组织和金融交易；不仅关注金融市场的经济功能，还关注了其社会功能，包含了金融消费者权益保护、金融机构的社会责任；不仅要求金融活动中的形式公平，还要求金融服务覆盖上的实质性公平。总体来说，只有建立在公平之上的金融效率才是正义和可持续的效率，也只有建立在公平之上的金融安全才是恒久的金融安全，金融公平可以作为与金融效率和金融安全并驾齐驱的金融法制的价值目标。

二、在立法精神上，民生普惠将是金融法的理念

确立了公平的金融法价值，关注民生，让更多的普通人能够得到基本的金融服务，也自然构成了金融法的追求。

首先，金融立法应该考虑消费者保护。从金融消费者的角度来看，金融法需要保障各类主体尤其是弱势主体获得金融服务的权利。每个人应该获得金融服务的权利，只有每个人获得金融服务的机会，才能让每个人有机会参与经济的发展。市场经济要求各类主体能机会均等地获得相应的金融服务，并通过金融服务得到更好的发展，这需要金融法通过合理的制度安排来完善金融市场体系以来保障金融服务的公平供给。金融机构供给方面，金融法要放宽市场准入限制，丰富金融机构的类型和功能，来作为商业性金融机构的有力补充，满足各类市场主体的需求。金融交易方面，金融法需要放开对非正规金融的限制，使各类市场主体能够方便选择合适的金融服务来满足自身需求。金融工具供给方面，金融法应当鼓励福利性金融创新来保障弱势主体的金融服务需求。

其次，金融立法应有利于发挥各地地方政府的积极性。由于我国地大人多，各地经济发展很不平衡，一刀切的法律制度和经济政策必然会使各地不满足。金融管理体制上应坚持中央和地方集权与分权的平衡，中央金融集权尊重地方政府的自主权和能动性，地方金融分权有利于发展地方经济和控制区域金融风险。就我国目前“一行三会”的金融管理体制而言，要转变各自为政的监管模式和安全至上的监管理念，除了明确金融监管协调机构外，金融监管模式逐步由单一机构监管模式向机构监管和功能监管并重模式过渡。在政府监管、市场自律监管和社会约束的关系上，行政监管权应当适度外移，让市场的归市场、社会的归社会。这样，在政府、市场和社会三个监管力量间形成协作与制衡，既相互配合形成监管合力，又针对各自代表的利益诉求以及对安全、效率和公平三个价值目标的不同偏好而形成监管制衡。

再次，金融立法应体现民众的参与。立法的民众参与是现代社会文明的重要内涵，我国金融现代化进程以及金融公平的体现，需要金融立法和政策制定的民众参与为支撑，既要防止金融立法和政策制定中政府的“绝对话语权”，又要约束特殊金融利益集团对金融立法和政策制定的影响。要保证民众的知情权，金融立法和政策制定的公开化和透明化，让社会公众有多种便捷的渠道充分了解金融立法和政策内容，在此基础上，借助于立法征求意见、听证制度等多种方式保障公众的参与权，在金融立法和政策制定的程序中进行充分的沟通和商谈。要建立相应的公众监督机制，保证金融立法和政策得到有效执行，体现民众的主体地位。

最后，金融立法还要考虑到有利于消除贫困。金融发展的目标之一应当是立足于消除贫困、缩小收入差距和提高社会福利，金融发展带来的经济增长和社会效益应为社会各类主体公平享受，实现社会利益的最大化。金融发展不能遗忘资金、技术等方面存在薄弱的地区和主体，金融机构应该在这些地区设立分支机构，以使得该地区的个人和中小企业均能享受到金融服务，获得更多的发展机会。应该消除对民间资本进入金融领域的限制，国有资本和民间资本在金融市场准入中都应该得到公平的对待，使更多的资金都能够发挥金融市场的服务作用。

三、在法律条文设计上，实行金融权利倾斜性配置

将社会公平列入金融法的价值取向，以民生普惠为金融法的立法精神，在金融法律法规制定中体现为对于货币资金、金融市场、金融机构、金融监管的社会化、普惠化，在促进经济发展的同时考虑到广大民众的生活需求。

对于一些经济生活和发展需要、市场自发金融行为的包容性规范。在市场起着资源配置决定作用的环境中，金融制度是经济调节的重要杠杆。西方经济发达国家的经验也表明，金融市场是居民获取财产性收入的主渠道，要提高居民的财产性收入，必须提高居民对金融市场的参与程度，要求为居民提供必要的制度条件和市场条件，使居民有动力参与金融市场。从制度上采取的方案有：发展大众理财，以包容性的态度，为其创造宽松的法律发展环境，规范第三方支付平台法律规制。拓展债券融资，鼓励创新型债券产品，将债券发行审批制改为注册制，放松行政管制，强化债券发行主体信息披露、债券评级、交易托管清算机制，为政府、公司及金融机构提供规范、便捷的融资渠道。推进农地金融，在农地产权制度、农地流转制度、农村金融制度等方面创新法律制度，因为在农村，除了土地以外，农民似乎没有其他可资利用的财产增收渠道，而且法律对土地严格管制又导致农民难以通过土地获取更多的财产性收入。

对于一些有益于广大民众、经济利润微博金融活动的激励式规范。由于资本的趋利性，长期以来我国经济发展落后地区和弱势群体获得的社会发展资金严重匮乏，资金的不足又致使其他的社会资源纷纷撤离这些地区，这些地区和群体便处在这个恶性循环当中，使得这一部分群体得不到发展，造成收入差距逐渐扩大。有鉴于此，法律制度的设计应该考虑到面向经济不发达区域和低收入人群的需求，鼓励设立社区银行、社区发展基金、村镇银行、融资担保机构等普惠性金融机构，在机构设立规定上引入差异化设立原则，在资本准入和业务准入上放松对农村金融机构的限制，鼓励金融机构面向农村大力发展小额信贷和微型金融。

对于一些金融主体损害弱势群体利益、过分趋利行为的限制性规范。金融是经济发展的核心要素之一，金融市场的发展也有赖于广大民众的参与，保护广大民众的利益是维护金融发展的应有之义。以资本市场为例，法律制度制定应该严格证券市场信息披露制度，将上市公司的股东高管行为置于阳光下，确保证券市场公开公平公正及广大股民知情权的实现；将现金分红与企业上市、上市公司再融资、高管薪酬制度改革、上市公司退市结合起来，促使上市公司放弃选择性遵守法律规范的行为；建立惩罚与补偿机制，对于有能力分红而长期不分红的企业，对其查处并课以行政处罚；对于资本利得收入高低实施差别累进的税收政策来调节财产性收入差距，遏制严重损害股民利益的股东清仓式减持行为，等。金融法中的限制性强制规范，出发点和落脚点都是为了维护广大民众的利益。

我国正处于经济高速增长的社会转型关键时期，收入分配改革成为社会十分关注的民生问题。冯果教授著《收入分配改革的金融法进路——以金融资源的公平配置为中心》从我国社会发展实际情况出发，深入探索了我国收入分配差距扩大以及收入分配改革困局的原因，提出收入分配改革的配套金融法理念，从金融资金、金融机构、金融工具、金融市场这几个角度来论证金融法面向收入分配改革的制度变革，视角新颖，具有重要的理论价值和实际意义。

（作者单位：南昌大学法学院）