公共环境事件治理模式的优化路径

阎其凯

政府在处理公共环境事件时，如何实现由问题驱动的压制型治理模式向由协商驱动的回应型治理模式转变是政府摆脱治理困境的关键。回应性是政府寻求善治的必然要求，与发展民主政治、打造责任政府的逻辑具有内在一致性。此外，加强回应性建设对增强政府公信力、创新和完善社会管理、有效预防和应对社会冲突都具有深远意义。增强政府的回应性，既能有效满足公众的环境利益诉求，维护社会秩序的长久稳定，又能进一步强化政府行使行政执法权的正当性与合法性，促使相关利益群体广泛合作，共同参与社会治理，解决各类公共问题和社会问题。为此，只有增强政府的回应意识，强化回应职能、提升政府回应能力，增进回应效率，建立制度化的回应“渠道”，才能妥善地预防和解决环境群体性事件，才能使政府真正做到回应民意，为民众服务。

1.1营建多中心化的政策网络结构，完善公众参与环境决策的体制机制

政策网络理论为政府过程研究提供了新的分析视角。传统的政策变迁研究方法主要考察政策过程，然而随着实践与理论的日益完善与不断创新，政策过程中不同主体在不同阶段的交往互动愈加频繁，这使得政策过程论的研究方法不足以继续解释政策变迁中发生的各类现象，但政策网络作为分析和厘清多元政策主体复杂、多面的互动关系的理论框架，引起公共管理学者们的广泛关注，并成为研究政策过程的重要理论工具，对于解释政策变迁的发生机制和提出政策优化路径有积极意义。与传统官僚制结构和自由市场模式不同的是，政策网络结构更加强调政策场域中行动者合作共治的关系，政策参与者相互协商、彼此依赖的共生网络会对政策结果产生长期且积极的影响。对于政策变迁而言，政策网络结构最重要的功能包括促进政策变迁管道的畅通，加速行动者彼此间信息的流通，以便于互动工作的进行，是一种政策变迁的动员机制，促成参与者在政策变迁与合法化过程中合作的机会。与我国环境保护多元利益格局相适应的政策网络结构应该是由政府部门主导，环保组织、媒体、专家学者等非政府力量协商共治的良性结构模式。稳定高效的合作沟通网络和协商治理机制能更好地协调各方利益，有效化解政策过程中各种突发的冲突和矛盾，提升政府公共管理能力，推动公共利益最大化。

1.2健全政治沟通机制，保障公民環境信息权

政治学家卡尔·多伊奇（Karl W.Deutsch）在1968年发表的《政府的神经》中谈到，政治系统和其他社会系统的维持机制并无区别，都需要通过信息的接受、传递、控制、利用来实现自我运行。所以在他看来，政治系统的运转过程就可以简化为一个信息的交换与处理过程，即政治沟通过程。戴维？伊斯顿在他的《政治生活的系统分析》也指出，政治生活的运行过程本质上就是一种政治沟通过程。他主张将开放且具有适应性的政治生活视为一个行为系统，该系统处于复杂多变的政治环境中，不仅自身会受到外界环境的影响，而且也会对周围环境产生反作用。因此，政治沟通是政治系统与外界进行信息交互与寻求合作的过程。支配政治权力的政治实体如要获得普通民众的信任，就必须建立一条能够传播政治主张并获得回馈的交流渠道，为政策的有效落地和实施提供条件。政治沟通为民主表达利益诉求奠定了基础，为政治社会化提供了可能，从而减少社会离心力，降低公共政策的运行成本。

政治沟通的目的在于实现政治协调，基本表现就是在政府与民众之间寻求双赢。政府赢得公众支持与拥护，民众从政治实体制定与执行的政策中获得实惠，这就是双赢的局面。政府是一个决策和应用系统，政治则是该系统与外界发生联系并寻求双赢的复杂的过程。作为政治沟通的基础要件，环境信息知情权是公民参与环境保护管理、实现与公权力良性互动的必要前提。环境信息公开制度通过将信息公开上升到制度刚性的层次，通过制度来强制、鼓励和促进政府和企业等信息所有者公开其所掌握的环境信息，必将对公众参与起到促进和保障作用，也使其作为实现公众参与原则的一项重要制度。

1.3完善政府政绩考核评价制度，强化环境问责制，疏通公众环境利益表达渠道

当下，我国环境问责面临的主要困境就是制度法律法规供给严重不足，现实中往往有问责之事，却无问责之法。通过立法明确各级政府的环境责任，科学确定责任与权限的合理边界，使得职权的划分具有法律的保障，确保环境问责取得实效。改革政绩考核评价体系，推动政府将资源消耗、环境破坏、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入政绩考核指标尤为迫切。此外，环境问责制的推行对于社会行为具有良好的导向、监督和矫正功能，是约束污染行为的有力武器。进一步强化生态问责制是使政府走出环保责任缺失，生态职能缺位等困境的有效路径，也是加强生态文明制度建设的关键一招。

“沟通型政府”建设的逻辑起点就是要保障信息要素的无障碍流动，通过多元化的信息传播技术主动发布环境信息，披露与环境保护有关的数据指标，从制度层面上保障民众监督政府行为落到实处。此外，确保公众利益表达机制规范化、法制化也是加强公民参与、确保政治沟通机制发挥作用的应有之义。政府应完善与利益团体的沟通渠道，优化社会利益协调机制，在多元利益发生相互冲突时，引导公民理性、合理地表达环境诉求，避免破坏性的行为方式，及时化解潜在的社会冲突，为社会弱势群体提供保障。

1.4创新危机管理体制机制，增强风险管控治理能力

风险应对与危机管控是政府在现代化进程中无法回避的现实课题。由于全社会的风险意识和危机认知能力薄弱，政府在社会治理改革中依旧难走出“公共危机管理”的困境。从一定意义上来说，在政府一市场一社会的三角关系中，风险管控的困境正是政府与社会信任危机的深刻反映。政府作为公共权力的使用者、公共政策的规制者和公共事务的管理者，在应对诸如公共环境事件等公共危机时，应迅速识别风险并做出有效的回应，积极与公众达成共识，赢得社会中多数力量的支持与配合，尽快促成危机问题的解决。

由于政府现有的行政体系缺乏统一的大危机综合管理部门，因而在风险来临时无法迅速实现不同机构与部门之间的整合协作，导致行动迟缓、相互扯皮、权责不清等治理顽疾严重削弱政府自身的危机应对能力。为了高效协调各职能部门之间的联系与合作，建立专门的大危机综合协调指挥机制必不可少。政府不仅要成立统一的强有力的危机管理指挥中枢，切实承担起决策和指挥的责任，还需要紧密结合危机发生的特点和现状，建立各有关部门积极配合的应急联动机制，包括各层级间的报告请示制度、信息收集分析制度、专家意见咨询制度以及评估恢复制度等。只有摒弃既有的碎片化治理模式，在组织结构、工作分工中达成协同合作、共管共治的危机管理体制机制，将公共危机处置的各流程环节动态有序地整合衔接起来，切实解决好危机管控的事前预防、事中决策和事后规范所涉及的三方面的制度设计，就一定能实现国家治理体系和治理能力的现代化，为社会的长治久安和民生福祉不断改善奠定坚实基础。