以村民自治促进社会治理创新

裴佩

村民自治作为一项农村基层治理制度，如何切实与推进国家治理体系和治理能力现代化的有效衔接，发挥村级民主治理机制应有的作用和功能，是值得我们探讨的话题。为此，记者邀请了我省相关理论专家进行深入解读。

社会自治没有强制性权力，只能说服教育，实行“德治”

记者：村民自治作为一种制度性安排，有怎样的特点？

李羚：自1980年广西宜州市合寨村成立第一个村民委员会至今，30多个年头过去了，这一制度变革被国家发掘出其价值之后，迅速向全国推广，并以宪法和法律的方式赋以其合法性和强制性。村民自治制度已经发展成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。

彭大鹏：村民自治是国家政权在乡村社会重建的一种方式。村民自治与其他社会自治不同，它是一种区域性社会自治。社会自治处于国家正式权力体系之外，是社會领域内的自治，是一种“社会民主”，其运行不具有强制性。社会自治没有强制性权力，只能说服教育，实行“德治”。《村民委员会组织法》也明确了这一点，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。

最早自发成立的村民自治组织名称各种各样，有的称村委会，有的称治安领导小组，有的称村管会，而且大都设在村小组一级，其最初的功能是调解民间纠纷、维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村社区经济、文化和社会生活中公共事务的自我管理，主要是“为农民服务”。

记者：作为党在新时期对农村工作领导方式转变的重要途径，如何最大限度发挥村民自治的功能和作用？

李羚：从我省层面来看，村民自治制度经历了一个逐步发展壮大和创新完善的过程，在村民进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督等方面取得了巨大进展。特别是在灾后重建、城乡一体化、农村改革和社区治理、精准扶贫等方面发挥了积极而重要的作用。

彭大鹏：村民自治作为一种折中性的区域性社会自治，其职能有限，也受掣于既有制度环境。为了充分发挥村民自治的作用，可以允许各地探索不违背自治原则又能体现各地特点的自治制度，从法律和政策上鼓励各地立足于本地具体情况，创新基层治理机制，因地制宜地发展形式多样的村民自治模式。只要不侵害国家权力，不侵害个人权利，具体用哪一种模式来自治应该交给村庄自己来选择，这才是真正的自治。除了继续完善村民自治制度之外，准确定位村民自治的职能与权责，明晰村委会与各种相关组织、机构之间的关系，改善村民自治的外部环境，也十分重要。

同时保证党的领导和村民自治的质量，是一门工作艺术

记者：以“村委会”为典型的村民自治组织，与党的基层组织是怎样的关系？

彭大鹏：根据 《村民委员会组织法》的规定，村民自治的基本组织结构主要有两个层次，即由全体村民参与的村民（代表）大会和由选举产生的村民委员会。村民（代表）大会是决策机构，村民委员会则是执行机构。村民委员会的法律地位是“基层群众性自治组织”，既非一级政府也不是政府的派出机构，其自治范围内的事务不受任何其他组织干预。

村委会与村党支部的关系，实质是基层民主政治建设与党的领导的关系。 在当前农村自治社区（通常称为“行政村”）的权力结构中，一方面《村民委员会组织法》赋予村委会“办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等职权；但另一方面，2010年修订的《村民委员会组织法》又将党的基层组织确定为“领导核心”的位置。党的领导核心的地位实际上赋予了村党支部“领导”村民自治和村民委员会的职权，党的基层组织居于村委会、村民代表会议及村民之上，乡镇党委政府通过基层党组织实现对村民委员会的实质性领导。

此外，在《中国共产党农村基层组织工作条例》的相应规定中，将村一级的决策权分成两大类，属于本村经济建设和社会发展中的重要问题， 需由党支部讨论决定， 其他的事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。

记者：在现实中，作为基层自治组织的村委会，一方面扮演着完成国家和政府任务的“代理人”角色，同时又扮演着管理本村事务、为村民提供服务的“当家人”角色。对此您怎么看？

李羚：村民自治组织不是一级政权机关，所以不能把该政府做的事都包揽了。划清权力边界是充分实施自治机制的前提。以成都为例，针对当前全国范围城乡社区建设面临最大问题——村（社区）行政化倾向严重问题，成都近年出台《关于减轻城乡社区负担的十条措施》，将基层反映强烈又没有法律依据的招商引资、协税护税、经济创收等任务，以及社区作为责任主体的执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理和属于专业技术性质、应由具有相应能力和资质的组织办理事项列入村（社区）负面清单，共清理出13项。并同时设立了村、社区自治机构的准入机制，超出村社职责范围的事务，由政府购买服务。这些举措，厘清了党委、政府、社区的权力边界，对回归村社自治设置了很好的前提条件，并形成了制度性探索，在全国范围内都是一个具有创新性的、成功的、可复制的案例。

彭大鹏：村“两委”矛盾，是一个由来已久的矛盾，在我省各地的实践中一直在探索如何化解这个矛盾。有些地方政府鼓励党支部书记、村委会主任“一肩挑”，就是为了减少这个矛盾带来的内耗。但这样的做法它不是从民主的角度出发，而是从效率的角度、从社会稳定的角度出发的。这个方法确实有利于减少矛盾、提高决策效率，在一定的层面有其积极的意义。但是从长远来看，它却挤压了村民自治的空间。怎样既能保证党的领导和村民自治的质量，这几乎就成了一门工作艺术。

其实，将国家的行政管理与村民自治两者之间从理论上做出行政权与自治权的划分并不难，但要在具体实践中泾渭分明绝非易事，当两者在所占有的权力和组织资源极大不对称的情况下，孰轻孰重就不言自明了。endprint

记者：如何更好地理顺基层党组织和基层自治组织之间的关系？

彭大鹏：我的建议方式是，首先，党要管党，党支部要把自己主要精力和工作重心放在党自身建设上。在“村”这样一个狭小的公共空间里，公共事务大多数都是一些细小事物，党支部与村委会在这样一个狭小的空间里都要施展“拳脚”，就极大可能发生冲突。因此，党要管方向，管大问题，要管党自身的组织建设，不要在具体的事务上与村民自治发生利益冲突。党的事务与村民自治事务要在制度上分开。

我之前也跟一些乡镇书记、镇长探讨过这样的问题，他们大多都很直接地回应说：村那么小，党自身有啥好管的呢？这确实是个实情。我们是否可以作出这样的一些实践探索：在两三个村成立一个联合支部，这样党自身的事务就会增多，不再是一个支部对应一个村委会这样一个局面。党员多了，党组织就可以搞自身的建设去了，就不会局限在鸡毛蒜皮的事情上。这样党支部就起到一个监事会的作用，在一些公共事务的决策、执行上发挥监督功能。党一定要超脱于一些具体而细微的利益之上，这本身就是提高我党在基层领导能力的一个方向和思路。

将选举、决策、执行、监督流程落实到位，责任分工落实到位

记者：随着城市化进程的不断加快和农村社会的变迁，有效推进基层治理还面临着哪些新形势新挑战？

彭大鹏：从客观上来说，在城市化加速推进的过程中，农村出现了空心化，这种空心化不仅仅包括政治、经济、文化，也包括基层治理。大部分青壮年劳动力都外出了，农村精英流失了，村民当然参与自治力度不够。因此，扩大村民自治平台，提高村民自治参与度，发现和培育新生力量，就成为目前我省提高农村基层治理水平、提升村民自治质量的重点工作，也是难点工作。

李羚：随着社会主义市场经济建设的不断深化，村民自治本身也出现了一些新的变化，目前也面临着诸多挑战：老百姓参与热情不高，反应冷淡；“两委”关系上，基层党组织在社区自治中的作用发挥仍然是一个薄弱环节；政社关系上，出现村委行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题；自治质量上，村委会在更新管理理念、创新服务方式、拓宽服务领域、强化服务功能等方面意识有待加强，在促进政务、村务公开，推进基层民主建设方面手段缺乏；在“四个民主”的发展中，除了“民主选举”得到较好的施行外，其他的“民主决策”“民主管理”尤其是“民主监督”滞后，导致“选时有民主，选完没民主”引发的村干部腐败和村民上访现象比较突出。

记者：要使基层政府的治理能力与农村自治力量达到更有效“配合”，在实践中更具可操作性、实效性，可从哪些方面再突破？

彭大鹏：首先，要允许各地探索不违背自治原则又能体现各地特点的自治制度，因地制宜地发展形式多样的村民自治模式。只有立足于本地具体实情的自治制度才能紧密契合农民的日常，才有利于自治行为的习惯化、生活化。这些年我们四川出现了很多新探索，比如2008年在成都出现的新村发展议事会，就很有代表性。按照《村民委员会组织法》，村民大会和村民代表大会是最高权力机构，重要事项须由村民大会决议。鉴于召开一次村民大会成了一件很困难的事情，它把在村的精英以组为单位选举出来成立议事会，针对比较紧急和相对重要的公共事务由议事会通过之后，交给村委会负责执行，涉及全村最重大的事项讨论之后交由村民大会表决，这样优化了村民自治的运行流程，形成了良性地互动，提高了村民自治的质量。第一个议事会的资料已经被中国历史博物馆作为中国民主进程中的一个创新典型收藏了。

其次，不仅要处理好“两委”的关系，还要处理好乡村关系，有些时候乡镇政府涉足村委会的事务比较多，导致村民自治出现行政化趋势。必须要让村民认识到，乡镇政府和村委会之间的关系，不是领导关系，而是指导关系。

再次，做好“两委”的配合工作，党支部书记自身的素质非常关键。现在提倡农业供给侧改革，一些新农人的返乡，使农村出现了新的精英力量。这种新生力量的出现就是一个契机。基层政府要顺势培养这样的人，让他们既是经济发展的带头人又是基层治理的核心力量，提升基层治理水平。

李羚：首先，在基层要着力健全“四个民主”协调发展机制，将选举、决策、执行、監督流程落实到位，责任分工落实到位。同时，要培育村民自治素养、增强村级组织的服务功能以及优化村级组织结构。这四个方面将构成地方村民自治创新的重要内容。只有制度、人才、组织共同跟进，协调配合才能激起一池春水。

增强村级自治组织的服务功能，除了处理好“两委”关系、政社关系，还有一个重要方面就是要正确处理好与社会组织的关系。自治组织要善于与社会组织合作，使用专业功能处理日常事务，产生有效配合，并在与社会组织的磨合中不断提高自身的服务能力。

在培育村民自治素养方面，自治组织要加强公共服务体系建设，提升公共文化服务水平，因地制宜设置村史陈列，非物质文化遗产等特色文化展示设施，突出乡土特色、民族特色。既要从中国优秀传统文化中汲取基层社会治理养分，又要将社会主义核心价值观融入居民公约、村规民约，重视发挥道德教化作用，培养具有公共精神的新型村（社区）居民。（责编：冯雅可）endprint