基于PPP模式的建筑企业经营特点与融资风险分析

◎ 邓源 罗玮（中国建设银行重庆市分行,重庆400010）

基于PPP模式的建筑企业经营特点与融资风险分析

◎ 邓源 罗玮（中国建设银行重庆市分行,重庆400010）

本文针对当前建筑企业广泛参与PPP的经营方式，结合PPP模式融资的主要特点，对建筑企业参与PPP融资的风险进行了分析。

PPP模式 建筑企业 融资 风险

近年来，基础设施和公共服务行业迎来了PPP投资热潮，在加大基建投资稳增长与规范政府举债防风险的双重宏观政策目标下，公私合作模式成为解决两者矛盾的有效路径。建筑企业，尤其是资质等级高、技术管理能力强的大型建筑企业集团成为“Private”社会资本的重要力量。与传统建筑业务相比，PPP模式不再局限于项目建设环节，而是贯穿项目“全生命周期”，投资期限长，不确定性较大；参与主体多元、合同体系复杂；传统银行信贷、投行、产业基金在项目实施过程中的深度融合，使PPP项目的融资结构更为复杂，管理更为精细。

1 建筑企业参与PPP模式的经营方式

1.1 适应PPP模式的建筑企业角色定位

财政部在2014年中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。”这是中国官方首次提出PPP概念。国内PPP实务主要集中在各新建市政工程、棚户区改造、城市轨道交通等公共服务项目。国内规划设计、施工建设、运营及维护技术成熟、，市场竞争充分，较高的工程资质等级和资金门槛为建筑企业特别是大型土木工程建筑公司利用PPP模式介入市政施工项目，跨区域整合市场资源和提升公司业绩提供了重要契机。

PPP项目主办人是项目存在的前提，影响项目成败的是主办人三项关键能力，即财务能力、设计与建设能力、运营管理能力。在项目的发起阶段，不同背景的主办人以单独或组成联合体的方式获得政府特许经营协议，工程承包商等专业公司作为股东的参与，有利于增强包括政府、金融机构在内的各方对项目成功的信心。通常PPP项目主办人的常见社会资本构成如下：

PPP项目社会资本的常见构成

（1） 承包商作为PPP项目的重要股东具有广泛代表性。特别是在项目发起阶段，即从立项到施工建造、设备安装基本完成的阶段，融资、建造、技术等不确定性因素最多，拥有丰富经验、土木工程和安装专业综合资质等级高的总承包商适用于不同的项目类型。

（2）对于大型的PPP项目，由于工程总承包合同金额高、承包盈利空间和规模大等因素，工程承包商往往是公路、桥梁、铁路等固定资产投入高的公共基础设施项目的社会资本合作方，并常常偏向于取得控股权，以确保项目总承包权益的获取。

（3）建造和财务是PPP项目的两大风险类型，工程承包方作为主办人有利于从技术层面加强对项目可行性的论证，降低投资风险；从管理层面有利于保证项目进度、质量和安全、成本控制，规避建设风险，确保顺利完工交验。

（4）股东结构的适时调整是PPP模式的重要特点。在不同阶段，不同主办人根据自身能力和目的进行适当调整，新股东进入以及原股东退出，能够提高项目公司全生命周期的治理效力和管理水平。进入项目运营阶段后，建筑企业既可以继续充当控股股东以获取长期投资回报，同时也将承担运营风险；也可以向专业营运管理商或金融投资机构进行股权转让，实现期望利润的最大化。

PPP项目主要是公共基础设施类，以BOT特许经营为主，投资规模大、回收期较长。根据自身资金、技术管理能力，选择合适的投资策略和社会资本合作方，是建筑企业参与PPP项目应考虑的重要内容。

1.2 建筑企业参与PPP的必要性与核心能力

自经济发展进入新常态，建筑业已面临多重压力与挑战。一方面，传统建造施工业务量萎缩、市场竞争加剧，建筑施工企业压价投标、垫资施工等情况更加普遍，同时建设业主的资金压力必然向下传导，进而影响施工质量、安全以及社会资金链条稳定；另一方面，城镇化建设仍然是建筑业可持续发展的市场机会，原有城镇化建设主要依赖财政、 土地的投融资体制弊端已显现，难以持续。积极参与PPP投融资体制和工程项目管理模式的创新，是建筑企业转型发展的重要机遇。

1.2.1 推进PPP模式是国家支持新型城镇化建设的重要手段，建筑企业须顺应市场变化。地方存量债务与城镇化和基建投资新增融资需求是推动我国加速推进PPP模式的核心原因。对于建筑企业来说，需要适应市场的变化与发展，在PPP融资模式下，建筑企业由施工业务开始向项目的前期和上下游发展，实现设计和施工相结合，设计和前期研究相结合，工程建设与后期的设施维护和运营管理相结合的多重角色。一方面是为了适应当前建筑市场的发包模式和需求变化；另一方面是为了企业自身战略发展需求，是增强企业竞争力的需要。

1.2.2 通过发展PPP项目，以投资带动工程总承包，提高自身竞争力。PPP模式的运作将提升建筑企业的资本运作和融资能力，特别是对基础设施项目全过程参与的能力。建筑企业由工程承包转向提供包括咨询、设计、施工、运营、维护等业务在内的综合业务，业务间的协同及互补效应将为企业在增量市场的占有率提供保证，从而找到新利润渠道；此外，PPP模式的特点也要求投资人具有一定的项目融资、项目管理和运营能力。从近年国内PPP项目实践看，中国建筑、中国交建、中国铁建等大型央企从传统的工程承包向产业链高端延伸的趋势渐趋明显，采取BOT等模式分享投资收益，提升工程建设项目的盈利水平并进一步优化企业资产结构。建筑企业在工程承包市场原有的竞争模式也将逐步转变为建筑企业之间融资、管理、运营等综合能力的竞争。

1.2.3 建筑企业参与PPP项目的核心能力主要体现为施工控制力、管理水平等专业能力。PPP是动员社会资本投入到公共服务领域的机制。当前社会资本充裕，银行、保险、产业投资基金等投资机构对有稳定现金流的PPP项目都有很高的积极性，机制的瓶颈在于如何保障项目正常运行以实现预期投资收益和本金安全。从投资的角度看，项目施工的成本、进度、质量、安全等因素，成为影响投资资金占用周期和成本的重要风险。大型建筑企业在PPP项目实务中之所以占有很大的竞争优势，更深层次原因在于，管理规范、对项目责任感强，施工控制力和保障力，信誉度高等长期形成的“无形资产”。充足的技术力量、具备建造和管理类似工程的业绩和经验，是金融机构选择PPP项目合作伙伴时通常会作为评判的优先因素。

2 PPP模式融资的主要特点

建筑业GDP占比高、从业人员多、税收贡献大，在商业银行信贷业务中其信贷一直占有相当比重。传统建筑施工以承接工程合同为生产载体，按合同对质量、工期和投资、安全等要素履约，完工后收取业主支付的工程款、赚取利润。而PPP模式不再局限于项目工程承包环节，是一种集投融资、设计、建造和项目管理于一体的综合方式，融资主体、授信需求、风险承担方式等与传统建筑模式均有明显区别。

2.1 融资需求从施工履约转为项目投资和全过程运作

2.1.1 传统建筑施工的融资需求以合同订单为核心。获取订单是建筑企业正常经营及盈利的前提条件，融资需求主要集中在两大方面：一是对应企业在建造施工中由于资金投入与回收的期限差异导致的资金需求；二是在项目投标及施工的完整周期，需要依次开立投标保函、履约保函、预付款保函、质量保函等。传统建筑业信贷的风险主要来自于投标报价不合理和业主付款的风险。

2.1.2 作为PPP项目主办人的建筑企业承担项目投资和管理责任。PPP模式将由“乙方”施工转为“甲方”项目业主，向产业链高端延伸是提高盈利能力和改善资产结构的重要途径。但是另一方面，需要有一套完善的项目风险评估和决策能力。

2.2 由公司融资向有限追索权的项目融资发展

2.2.1 融资主体不同。采用PPP项目融资模式时，项目主办人通常会为项目的投融资、开发建设、经营管理而成立一家专门的项目公司，并以该项目公司为融资主体，以经营项目本身的现金流和全部收益作为偿债资金来源。

2.2.2 融资方式和资金渠道更趋多元化。一般商业银行是主要债务资金提供方，融资渠道和融资结构较为单一。

PPP项目在不同阶段存在不同的项目资金需求。除了固定资产贷款等传统金融产品以外，国家产业政策鼓励金融创新，产业基金、投资理财等资管业务可以股权投资作为项目资本金投入。融资主要渠道有政策性银行、商业银行、政府基金或补贴、保险公司、各类投资基金等，不同的投资方可以通过项目公司资本结构的选择性安排来设定相对灵活的退出路径。

2.2.3 还款来源和追索权特征不同。传统建筑业流贷重点关注施工项目工程回款的可靠性和及时性。PPP项目以经营项目未来的现金流和全部收益作为偿债资金来源，项目现金流按构成主要为用户付费、政府提供补贴或政府购买服务产生收入以及资源开发收益。对于使用者付费类项目，主要由项目自身产出的产品或服务的数量和质量，来决定项目还款能力；政府补偿类项目，政府公共预算资金、专项基金和特定资源开发收益权补偿将作为缺口补助和购买服务资金，其成为项目收入的主要来源。

常规建筑业信贷融资主体的所有资产和业务收入为第一还款来源，一般还会要求借款人提供资产抵押、股东保证等担保措施。PPP模式下，政府和社会资本具有较为复杂的法律保证结构体系。建筑企业作为项目发起人有通过项目公司的有限追诉权来实现风险剥离、降低公司债务的愿景，为项目融资额提供担保的意愿普遍较弱，更倾向于按认缴项目公司权益资金和认购其从属债务比例承担有限追索权。

3 PPP模式融资风险分析

PPP 模式的融资风险与融资结构、运作过程等都有着密不可分的关系。回归PPP模式的基本属性，应当从项目参与方、项目本身情况和市场环境及政府实力等三个维度面分析PPP项目的融资风险。建筑企业参与市政工程、棚户区改造、城市轨道交通等公益性基础设施建设PPP项目，主要面临以下风险：

3.1 建筑企业资信实力不足的风险

一般来说，能够中标政府PPP项目并作为主办人组建项目公司的，基本上都是具有较强竞争力和行业地位的大型建筑企业，但商业银行仍需要对其投标资质、项目经验、偿债能力和信用风险等方面进行全面审查。

3.2 合同体系不完善、责任分担不当产生的风险

PPP项目边界条件，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等必须以完整的合同体系界定。合同体系的完备性、合同内容的完整性和合理性是整个PPP项目赖以运作的基础，也是PPP融资（包括权益性的股权融资和债务性的项目长期贷款）的基础。

商业银行首先审查项目边界条件是否明确，包括：合作双方权利义务是否分工明晰；建设过程中的建设条件要求、工程后期验收、保修和监管条件；项目进入运营期的条件、服务标准和要求、收入及价格调整机制、违约责任认定、不可抗力事项是否完备；项目移交的范围和安排等事项是否明确等方面约定的有效性及合规性都需要深入审查。

其次，需判断该项目的风险识别和分配是否在合同内容中落实，社会资本承担的公共责任、政府和社会资本方风险分担的结构设计是否合理，有无利益冲突的动态调整机制。从近年来实践看，某些项目的政府和社会资本合作双方都存在风险意识不足、风险分配不当的问题，政府方因资金短缺而进入PPP，建筑企业则是为了承接工程业务，仍沿袭建筑企业BT政府投资项目的老路，没有真实可持续的项目现金流构建，本质上是“新瓶装旧酒”通过垫资修建、保底承诺、定期回购安排等变相举借隐形政府性债务。

3.3 项目手续不完善的合规性风险

PPP项目合规性应关注两方面，一是应具备政府审批和公开程序获得的建设手续批复和许可文件，项目应经政府有权部门批准，立项手续齐全；借款主体资格满足监管要求；项目符合国家有关环保政策要求；项目符合国家有关产业政策要求。二是采用PPP模式项目已经进入有权部门公布的PPP项目库的证明文件，在项目识别阶段，应取得物有所值评价和财政承受能力论证报告。

3.4 建设不能如期完工和费用超支的风险

建设风险包括建设费用超支、完工延期、质量问题建设项目终止失败等风险。与一般工程施工业务不同的是，建筑企业作为社会资本方角色，需要在投资和项目管理双重职责上分担建设风险。一般情况下，如果承建方不能保质保量按时完成任务，就必须依据违约条款承担责任；因技术攻关的成本增加、通货膨胀的影响、管理费用的上升、建造技术不成熟、设计质量原因或设计变更等造成的费用增加均由社会资本承担风险。PPP模式下，“低标高索赔”的投标策略将给企业带来更高的经营风险。

融资方案中项目总投资的确定，需要结合标书、合同、协议等文件进行相互验证；对于建筑企业以明显低于项目建议书或项目可行性研究报告的投资金额中标行为，应深入分析其合理性，是否具有特定的核心技术、管理能力或资源优势，能够覆盖风险成本。

3.5 地方财政支付能力不足的风险

构建有效现金流是PPP项目融资的财务基础。项目收入的来源主要包括用户付费、政府财政补贴和政府购买服务等，从当前PPP实务看，以公益性基础设施项目为主，即使部分准公共项目有一定的经营收入，当不能覆盖服务成本和合理利润时，仍需通过政府购买服务或财政补贴等来充实确实的现金流。因此，公共基础设施和公共服务领域的PPP项目与地方政府财政支出责任密切相关。

财政部文件要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。商业银行需要在项目已通过主管部门财政承受能力论证的基础上，进一步分析财政支出对当年及今后年度财政收支平衡状况的影响，对地方政府足额、准时偿还债务的能力和意愿进行综合性评价。既要测算政府债务率、政府总债务率等以存量债务余额为依据的静态偿债能力指标，更需要建立以GDP、财政收入、政府债务率、不良贷款率、居民可支配收入等多指标体系的动态评价，有效判断地方政府支付能力。

[1] 盛和太，王守清.特许经营项目融资（PPP/BOT）资本结构选择.北京：清华大学出版社，2016.

[2] 王舒.基础设施PPP项目融资分析分担研究.重庆交通大学，2012.

[3] 王灏.PPP的定义和风险研究.都市快轨交通，2004（5）

[4] 彭桃花，赖国锦.PPP模式的风险分析与对策.中国工程咨询，2004（7）

[5] 财政部. 关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知.财金（2015）57号.2015-6-25

[9] 财政部，发展改革委，人民银行。关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见.国办发（201）42.2015-5-19