适应新发展理念的高校预算供给侧改革探索

常莹

摘要：十八大以来，在新的发展理念下，基于供给侧结构改革经济政策的变化，引起了国家宏观层面政策的一系列调整。预算作为供给端，具有分配、调整资源配置的重要功能，可从源头引领高校的学科调整和专业建设，从而使得高校的各项改革与国家整体改革协调一致。

Abstract： Since the Eighteenth Conference of the Central Committee of the Party， under the new development ideology， the economic policies change based on the supply-side structure reform caused a series of national micro-scale re-adjustment on the rules and policies. Budgeting as part of the supply-side has effective measures distributing and adjusting resources supply， and is capable of guiding and leading the specialties adjustment and development from the source so that the various reforms of the universities can be in accordance with the national reforms.

关键词：发展理念；高校；预算；供给侧；改革

Key words： development ideology；higher learning institutions and universities；budgeting；supply-side；reform

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）16-0028-03

0 引言

十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，集中反映了我们党对經济社会发展规律认识的深化，极大地丰富了马克思主义发展观，这是关系我国发展全局的一场深刻变革，影响将十分深远[1]。

2015年11月10日，中共中央总书记、中央财经领导小组组长习近平在中央财经领导小组第十一次会议上强调指出，在适度扩大总需求的同时，应着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升[2]。

财政部、教育部联名印发了《财政部、教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，对改革和完善拨款制度做了重要部署，目的是提高高校竞争活力，抑制盲目扩张规模和同质化发展，引导办出特色，争创一流。[3]不难看出，适应改革变化的高等教育变革已经开始付诸实施，预算作为供给侧自身的结构调整刻不容缓，且要起到引领和促进作用。

预算是资金的投入和分配，是资金循环周转的开始，也是供应端，“所谓供给侧改革是指发生在投入侧而非产出侧的改革”，复旦大学经济学院院长张军表示，供给侧改革最终还是要落到结构改革上，而结构改革最原始的意义就是通过比例的调整，实现改善效率的目的。因此，要实现供给侧改革，那么供给侧的结构改革则是首当其冲，而预算作为供给侧，自身的结构改革应首先解决；解决了结构问题后，部门的微循环和整体的成长性问题也是要注意的，即提质增效的问题；此外，相应的管理问题也是非常关键，要防止“一放就乱、一管就死”的现象，教学单位、管理部门各司其职，做到管放结合；最后，要有长远的规划，从而实现发展成果的共享。

1 调整预算供给端结构（创新）

供给侧结构改革强调在供给角度实施结构的优化，增加有效的供给，故高校预算经费的投入应该首先从这个方面着手改革。预算编制的改革必须聚焦学科和专业建设，着力提升教育教学质量，经费投入应向特色学科倾斜、积极培育、有效供给。高校本身就是科研创新、人才输出的供给侧，具有鲜明特色的学校创新的成果才能被需求，培养出来的学生也是认可度高的劳动者。毋庸置疑，高校本身应通过对供给侧的改革来实现供给和需求的协调，而在这个过程中，预算将发挥非常重要的作用。

1.1 明确创新的方向和动力，坚决去除没有需求的建设项目

特色专业和优势学科是高校发展的动力。学科是专业的基础，专业是对学科的选择和组织，[4]学生通过接受专业训练，掌握了学科相关知识才可以在社会分工中找到适合自己的职业，这也是大学的重要目的和发展的方向。明确了方向就有了共识，相应的预算编制的创新性也要相辅相成。预算不应只是财务部门一家分配经费的事情，也不应该是几上几下的数字游戏，更不是“排排坐、吃果果”样人人有份的撒胡椒面，而是自上而下、自下而上的全方位联动、创新工作。因此，高校应调整结构，凝练出学校自己的特色专业和优势学科，制定出学科和专业建设的规划，统一建设内容，设立不同的建设目标，预算统一协调配置资源，有序推进。预算这时就是提供动力，向正确方向前进的助推器。

高校的改革理念应紧紧围绕特色和优势深入推进发展，各个部门的改革要围绕学校的总体部署和中心工作进行，本着对部门和学校负责的态度，服从大局，创新工作，调整发展思路，根据自己所承担的角色，发挥应有的作用，必要时甚至要有“壮士断腕”的决心，坚决撤并一些过剩的、没有需求、误人子弟且长期看来不具有成长性的专业和学科，预算这时要做的是提前“止血”，防止浪费。

1.2 尊重教育教学和科研发展规律，制定切实可行的预算方案

预算过程是运用资金配置这只有形的“手”来合理调整资源配置。高校的优势、特色是无形的资源，只有用有形的“手”来培育呵护这个无形的幼苗，它才可以成长壮大。应尊重高校的成长规律，不因噎废食，更不拔苗助长；积极筹措教育经费，充分利用各类资源，开源节流，汇聚起可分配的所有资源；重视预算编制的科学性和可执行性，提高财务信息化建设，搭建精细化预算平台，[5]全力推进编制全口径精细化部门预算，细化经济分类，规范财务管理，进行预算指标动态控制，加强执行分析。使特色培育的全过程均有相应的资源有效供给，实现局部的微循环和整体的成长性融合发展。

1.3 注重過程管理

预算编制从开始就要明确指导思想和原则，结构调整的理念贯穿始终，紧扣学校的中心工作，优化资金供应结构，合理配置资源，扶优扶特。财经委员会在审议学校的综合预算时，首先应判断整体的资金投放结构是否与学校的总体改革和调整发展理念相吻合；财务部门在资金的筹措和安排上也应与资金投放的结构调整相一致，尽可能地准确测算未来预期的资金来源，尤其是涉及到中长期的建设项目，在资金的供给结构上更要审慎计算，精准投放，确保资金链安全，确保预算作为供给端结构改革的完成。

2 提高资金投入的效益（绿色成长性）

预算资金投入结构调整的目的是实现要素的最优配置，提升各项指标增长的质量和数量，亦即提高资金投入的效益。

高校在前些年的高速扩张时期，难免出现粗放式投入。由于各级政府采取各种方式化解高校的政府债务、增加经费投入，高校的资金状况有所好转。在这种情况下，对于以前年度的经费投入欠账出现“跃进式”的“补偿性增长”，经费投入产生的效益往往被忽略。

2.1 盘活存量，用好增量

“流水不腐，户枢不蠹”，资金的投入要产生效益就必须是流动的，而且流动速度越快越好。在编制预算时，年年都会有大量的结余资金要结转使用，结余资金的产生原因不尽相同，但最主要的原因还是只重视了资源的占有，忽视了资源的有效利用，甚至有拼凑项目，申请经费，经费到位后，建设无从着手，经年累月沉淀资金在所难免，这也就是让政府费心的财政存量资金在高校的反映。

要盘活这部分资金，必须要求部门的存量资金要有准确的执行进度，对于没有建设必要的沉淀资金，一律清零收回。更重要的是，应从现在起杜绝此类现象，从预算的源头开始提出质量效益要求，经费投入的每一分钱都要有回应，有目标、有执行、有考核、有奖惩。这样一来，各部门在经费申请时就会充分考虑到使用和效果，不会盲目地伸手要钱，预算上报的资金是要实实在在地落脚在要做的事情上，而不是躺在账面“睡大觉”，这样才能使资金实现有效流动，参与整个经济循环，产生经济效益和社会效益，实现高校在经费投入上具有成长性的“绿色发展”。

2.2 绩效考核，奖惩并举

构建高校预算考评指标体系，应包括学校的规划、年度工作要点以及部门的工作分工，各二级单位还要有更为细化的任务指标，上述指标对应的就是预算投入的经费指标，考核指标应分为软性的社会效益评价和硬性的可量化的效率考评，确定指标权重，建立预算执行违规责任追究制度。预算执行与目标差异率应与各学院和职能部门下期的经费投入挂钩，更应直接与学院和职能部门负责人的年终奖励相关联，从而加大预算执行违规责任追究制度的执行力度，考评结果在一定范围公开，接受民主监督。

3 下放经费自主权，实现资源共享（开放、协调）

经费预算执行过程中，应下放经费自主权，给二级学院更大的经费预算权限，促进已形成的平台之间的有效融合，实现共享资源，主要应做好如下两方面：

3.1 发扬民主，下放审批权限，调动各方面积极性

专业建设，学科发展是高校发展的动力和源泉，学校所有的工作，必须围绕这个中心来进行。高校的主体是二级学院，专业培育、学科建设归根结底要由二级学院来完成。教育教学规律是教授专家的主业和专长，充分发扬民主，发挥广大教职员工的积极性，从而激发二级学院的创新活力，培育优势专业和促进学科健康发展。各行政及职能部门要摆正自身位置，放下身段，下放经费预算审批权限，以便真正完成精细化预算。并以开放的思维，尊重教学科研规律，服务教育教学，制定完善过程管理规范，做好内部控制，有效防范风险。

3.2 创新互联网思维，协调融合，共享资源

在高校扩张时期，各高校的建设出现了“人有我有，贪大求全”的不良现象，这也是高校同质化的根源。高校内部各部门也一样，比如几乎每个教学院系都配备有机房和多媒体教室，每年的建设维护各单位都会编报预算，导致运行维护成本很高。因此，在预算的经费投入方面，我们应鼓励各部门利用高校信息化平台，运用互联网教学模式，鼓励老师制作互联网课件，开设网课，实现优质师资开放共享；建设虚拟仿真实验室，开放共享资源，尤其是大型精密仪器设备，甚至可以跨学校资源共享，实现有效融合。通过资源共享，可以有效避免重复建设，节约资金，更符合协调发展的理念。

4 推行中长期预算编制（共享）

预算编制要侧重中长期视野下的宏观调控，积极推行跨年度的中长期预算。目前，高校的部门预算多为年度预算，经费的支出按一年期执行，审计部门的预算执行审计也是按年作为考核依据。这样一来，会造成年初出台预算方案，部门紧着花钱，年末突击报销的诸多短期行为，难免出现资金的浪费和无效。因此，如果在预算的编制上，鼓励部门做长远规划，编制3到5年中长期预算规划，经费跨年度预算，资金年度收支匹配，预算跨年度平衡，同时细化制定短期目标，把不同的项目按照其建设规律合理确定建设周期，周期内制定短期实现目标，预算精确投放经费，这样，把预算作为一个有机体来做，既有全局的规划和蓝图，又有局部的精细化管理，资金才能够实现有效周转，健康循环。

“十年树木、百年树人”。一个特色专业、一个优势学科、一个一流的大学都不是一朝一夕形成的，是几代人长期努力奋斗的结果。“风物长宜放眼量”，如果我们从专业、学科乃至学校的长期成长理念出发，在预算编制上不求短期效应和账面指标的漂亮，部门负责人也不过分注重任期内的建设政绩，那么高校最终的发展成果就是可持续的，更是共享的，而绝不是某一代人独享。

5 实施效果

供给侧改革是在经济领域的理念，它同样适用于高校，在高校历经大规模的外延式扩张后，同质化导致了相对的“产能”过剩，实施供给侧的改革是非常必要的，而在这个过程中，预算天然的引领治理能力可以在源头部署改革的路线，笔者所在学校就通过院系整合、学科调整撤销了美术学和纺织技术与工程学科，新增了数学学科，相应招生来源窄、就业前景不乐观的的专业坚决去除，重新整合。而预算在这一过程中做到及时止血，精准输血，使新专业新学科迅速成长。集中预算资源发展优势学科，对学校的内涵建设、供给侧改革无疑是有效的推动力。

6 结论

适应新的发展理念，通过预算供给端的结构改革创新，可以引导高校的专业、学科协调融合发展，凝练出特色和优势学科，激发办学活力，激发教职员工的创造力，使教学科研的创新以及学生的培养都可以契合社会的需要。在这个过程中，高校将实现健康的、非同质化的成长。

参考文献：

[1]《中共十八届五中全会公报》，2015年10月29日.财新网.

[2]习近平召开中央财经领导小组第十一次会议，2015年11月10日.新华网.

[3]《财政部教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》.2015年11月25日.

[4]洪世梅.关于学科建设中几个相关概念的理论澄清[J].高教发展与评估，2006（2）：56.

[5]刘俚伽.高校精细化预算编制探索[J].市场周刊（理论研究），2012（10）：38.