制度建设视阈下的国家治理现代化问题研究

张舒迪

摘 要：推进国家治理现代化是我国新时期全面改革的总目标，制度建设在全面改革中占有重要地位，是各项改革的根本。在新形势下，完善和发展中国特色社会主义制度是国家治理现代化的题中应有之义。如何深入学习领会十八大精神，把握十八届三中全会及四中全会的精神要义，显得尤为重要。文章从制度建设的角度剖析其与国家治理现代化的逻辑联系，结合两方面之间的逻辑关联，将制度优势转化为国家治理的合理机制，进而全面推进国家治理现代化。

关键词：制度；治理体系；治理能力；现代化；改革

中共十八届三中全会将全面深化改革的总目标定位为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”明确提出国家治理体系和治理能力的现代化，反映了党中央对我国现实国情和政情的精确把握。刚刚结束的十八届四中全会中再次提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法制监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。因此，在理解和实现全面深化改革的总目标的过程中，首先必须充分认识到制度建设在国家治理现代化中占有重要位置。

1 全面深化改革是推进国家治理现代化的必由之路

从国家统治到国家管理，是一个重大的历史转折；再从国家管理到国家治理，更是一个跨越式的飞跃。习近平在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中提出，“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决的很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。我们党在全国执政以后，不断探索这个问题，也发生了严重曲折。”[1]

1.1 国家治理现代化的提出及科学内涵

治理，既有统治、管理的意思，但又不同于统治、管理。统治的指向是单向的，主要指人民、公众或某个群体。而治理的对象是整个国家和社会，它的指向不是单向的，而是多向或双向的。治理关键是怎么掌握社会活力和社会稳定管理。中国特色的国家治理现代化，大致上包括民主化、法治化、科学化、制度化、规范化、程序化、高效化几个基本要求。改善党和国家机构的运行状态，提高广大干部的治理能力。而所谓国家治理能力，就是掌握和运用这套体系对国家和社会进行治理的能力和水平，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，着眼于现代化，并以现代化为落脚点，揭示了现代化与国家治理有着密切的内在关系，国家治理离不开现代化，现代化构成国家治理的题中应有之义。

推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党在十八届三中全会通过的《决定》中提出来的一个战略目标和任务，也是一个重要的理论命题。这一理论命题的提出，奠定了国家治理在人类社会发展中历史地位，展示了中国共产党认识现代化的最新成果，体现了国家治理现代化的鲜明特点。

1.2 国家治理现代化的三个特点

国家治理体系和治理能力现代化作为中国共产党认识现代化的最新成果，体现了三个鲜明的特点：

（1）国家治理现代化以及工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化这“五化”，居于手段性、方式途径的层次上，是为现代化国家和现代化建设的目标服务的。

（2）国家治理现代化从属于社会主义，依靠的是全体人民的团结、智慧和力量，因而，在本质上充满着和平与和谐。

（3）国家治理体系和治理能力现代化作为与工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化相并列的“第五化”，是遵循着历史唯物主义的路径，由浅入深地探索了现代化所包含的三大层次，体现了现代化的最高层次。

这三个特点，形成了我們对现代化的整体认识，追求完美，使现在的国家治理进入到了科学治理的关键时期。

1.3 制度建设对国家治理现代化的现实意义

国家治理，是相对国家基本制度安排而言，主要指的是国家在基本权利安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同的问题。国家基本制度安排合理，国家治理方得以启动。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，而推进国家治理体系和治理能力现代化的核心问题恰恰也是完善和发展中国特色社会主义制度。

在国家治理体系、国家治理现代化问题中，习近平特别强调治理的制度问题。他认为，国家治理体系、推动国家治理现代化，实质上就是“各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[2]例如，文化领域的文化和思想道德治理，重点还在于加强思想道德建设，以人为本，以德为先，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加强社会主义核心价值体系和核心价值观的宣传普及，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。王柯敏在署名文章《在国家制度文明建设中加快推进教育治理现代化》中指出：“教育作为连接整个社会的末梢神经，在国家治理现代化建设进程中发挥全局性作用。”因为他们，不仅仅是国家治理现代化建设与完善的主力大军，更是国家制度文明建设的后备力量。可见，着眼于制度建设，其他领域亦是如此。习近平指出：“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。[3]这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，使各项领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、区的总体效果。”为此，习近平要求务必在2020年时“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”

2 我国制度现状及所面临的问题

早在200多年前，卢梭就在《社会契约论》中指出，良好制度的本质在于制度体系的形成。卢梭认为，“一切良好制度的这种普遍目的，在各个国度都应该按照当地的形势以及居民的性格这两者所产生的种种对比关系而加以修改；应该正是根据这种种对比关系来给每个民族都确定一种特殊的制度体系，这种制度体系尽管其本身或许并不是最后的，然而对于推行它的国家来说则应该是最好的”。[4]制度的生命里隐藏于社会环境之中，拉斯基说“制度是有生命力的，其奥秘并不是简单地在书本上所能阐明的。这并不是说制度本身神秘，而是因为产生制度的环境如果发生变化，则制度本身也就发生变化。”制度的模式应该反映每个国家各自的政治、经济、社会和文化特点，具有本国特色，而不能照搬照套，实行“拿来主义”。

2.1 制度建设的基本概况和本质属性

（1）制度建设的基本概况

历史和现实都表明，一个国家选择什么样的制度，归根到底是由这个国家的性质和国情决定的。制度建设是否合理和优越，直接关系到一个国家的盛衰兴亡。

我国社会主义政治制度，产生、奠基于新中国成立之初，发展、完善与改革开放时期。改革开放以来，在不断发展完善政治制度的同时，还建立了基层群众自治制度，形成了中国特色社会主义法律体系。人民代表大会制度是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是我国的根本政治制度。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是符合我国国情的社会主义新型政党制度和协商民主制度的直接体现，民族区域自治制度是富有中国特色的实现民族平等、保障少数民族权利的制度，基层群众自治制度是广大人民群众在城乡基层单位和组织中依法直接行使各项民主权利的制度，这些都是符合我国国情，反映人民意愿，顺应时代潮流，能够为国家富强、民族振兴、人民幸福提供根本政治保证，是这一政治制度最显著的特征。[5]

（2）制度建设的本质属性

制度是一种以规则或运作模式为主体的社会结构，包括经济制度、政治制度、文化制度、社会制度以及各种类型的具体制度，是对国家行为的规定与支撑，是对个体行为的规范与制约。

从一般意义上来讲，制度具有合法性、有效性、开放性、包容性、调适性等基本特征。中国特色社会主义制度，是科学社会主义学说关于制度建构的基本原则同当代中国历史传统和现实实践相结合的产物，是人类社会发展长河中一种先进的社会制度，其本身既具有一般社会制度先进性的基本特征，还具有自己特有的本质属性：人民性、适应性和包容性[6]。

以人民代表大会为例，人民代表大会制度是人民当家做主的根本保障。人民当家作主的途径是多方面的，但最根本的还是掌握国家政权。首先，人民代表大会制度全面反映了人民同国家的关系，便于统一行使国家权力；其次，适合我国国情，体现了与时俱进的精神；最后，人民代表大会制度在保证中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。

2.2 制度建设所面临的问题

习近平提出：“现在，我国改革已经进入攻坚期和深水区，必须以更大的政治勇气和智慧，坚持改革开放正確方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱“；而李克强也指出“现在改革已进入深水区，要闯险滩必然要触动利益，为了全体人民的根本利益和经济持续健康发展，我们必须义无反顾、奋力向前，敢于打破固有利益格局，坚定不移、循序渐进推动各项改革。从这个意义上说，进一步全面深化改革，就是要敢于啃30多年改革剩下的“硬骨头”。这是检验我们改革勇气和决心的试金石，也是最终决定改革成败的关键所在”。

（1）制度建设是一项系统工程，既要清晰的分析和阐释每一项制度所处的层次，又要准确定位每一项制度在制度体系中的位置。然后制度是国家治理的基础，制度短缺也是国家治理的大忌。以社会主义市场经济为例，经过20多年的探索和实践，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但是仍存在着不少问题，市场不规范，市场的规则不统一、不完备，部门保护主义和地方保护主义还大量存在。市场竞争不充分，还有改革开放不彻底带来的新问题。归根结底源于制度供给的缺失。因此，消除制度短缺，提高制度质量是国家健康发展的关键。关键还是要在改革和创新上克服困难，以改革来群求推动中国实现长期可持续发展的路径。

（2）信息化、网络化时代来临导致其双刃剑效应的显现日趋明显，时代及科技的不断进步与发展，对制度建设提出了更高的要求和契合。信息化、网络化时代的来临使得信息传播途径、传播方式以及传播速度，日渐加快。对制度建设的考验日趋激烈，制度建设如若不能紧跟时代步伐，适应科学发展要求，必将被利益主体不断上涨的利益诉求所淘汰，形成日益复杂的社会矛盾。

（3）群众的权利意识迅速崛起必将导致政府公信力和权威降低，奉献社会的特征日益凸显导致社会安全感下降。制度建设对于传统的重视政治秩序和社会秩序以及社会的稳定和有序发展有着重要影响。作为一种正式的制度权威，其突出的是上下结构和命令服从关系。因而，制度必须不断进行变化，权威也不可被政府所垄断，公民组织，非政府机构也是权威的分享着，在各自的相对独立的界域内发挥影响力，从这方面来谈起，治理更强调权力的民主性和社会性，对现今的制度提出了更高的要求和建设需求。

3 科学开展制度建设推动国家治理现代化

十八届三中全会确立了市场在资源配置中的决定性作用，这无疑是一个重要突破。但是，如果没有与之相适应的制度和体制保证，市场的决定性作用就会被架空，因为“没有任何市场经济可以在制度真空中运行。”[7]所以，我们在坚持市场化改革的同时，必须及时建立和完善与之相适应的相关制度和体制。制度体系是制度认识的深化和回归，并非制度的某项发明。这就要求我们在制度建设中一定要遵循制度建设的一般规律，积极吸收借鉴世界各国制度建设的先进经验，为我们所用。

1.始终坚持完善和发展中国特色社会主义道路。3推动国家治理体系和治理能力现代化，目前是为了巩固和发展中国特色社会主义，是中国特色社会主义道路越走越宽广；同时，国家治理体系和治理能力现代化更直接关系到其他领域的治理和发展。我们要通过制定和实施每一个具体方案，对一系列具体的制度和体制进行改革和完善。同时，又注意从全局着眼，做好所有改革方案的统筹协调工作，搞好顶层设计，促使我们的制度从整体上得到健全和完善。更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

2.政治制度改革必须从中国国情及现状出发，适应中国现今时代发展。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，形成规范的制度，建立稳定和谐的制度机制，使各方面制度更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。

3. 以制度建设为基础，稳步有序推进国家治理体系的现代化。十八届三中全会以来，党和国家采取一系列措施，对全面深化改革问题做了全面部署。《决定》提出的所有任务，已经落实到有关部门，组开展站调研，制定治理方案，逐步有效地加以实施。围绕着制度的建设、改革和完善，做好各项配套工作，如制定工作规则、梳理和处理制度运行中的各种关系，努力形成良好的政治、经济、文化、社会、生态、党建运行机制。鼓励基层探索和创新，调动和发挥广大人民群众参与治理的积极性和创造性。治理和统治的一个根本区别，就在于前者以人民群众为主体，确保广大人民群众参与不同层面的治理。所以，我们要始终坚持人民群众在国家治理中的主体地位，正确处理党的领导、人民当家作主、依法治国的关系，切实做到三者的有机统一。

4.改善党和国家机构的运行状态，提高广大干部的治理能力。认真思考和回答到底為什么用人、用什么样的人、怎样用人的问题，树立正确的用人导向。要鼓励人们干实事，而不要鼓励人们拉关系；鼓励人们说真话，而不要鼓励人们说假话；鼓励人们正派做人，而不要鼓励人们趋炎附势阿谀逢迎。韩庆祥教授在首届国家治理高峰论坛上提出：“中国特色制度的根本、国家治理体系和治理能力的根本，就是蕴含在‘制度、‘治理体系和‘治理能力中的动力、平衡和调整三种根本机制。改革总目标从根本上就是为解决这“三种机制”及其协调、配合问题，提供制度模式、治理体系和治理能力。”所以一定要努力做到鼓励基层人民去不断地探索、发现和创新，调动和发挥广大人民群众参与治理的积极性和创造性。努力确保调动起社会治理的主动性，最后确保“政府治理”与“社会治理”的配合，才能不断推进国家治理现代化。

我们深信，只要我们认真学习，领会并准确把握十八届三中全会所提出的全面深化改革的总目标，将制度建设与国家治理结合起来，加强中国特色社会主义制度的不断发展和自我完善，不断深入必将进一步释放和发挥我国政治制度的优越性，进而推动国家治理现代化的健康发展，不断夺取中国特色社会主义事业的新胜利，定能共同创造中国人民和中华民族的中国

参考文献

[1]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年2月18日，第1版；

[2]习近平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月18日；

[3]虞崇胜：《制度建设是国家治理现代化的题中应有之义》，《福建论坛人文社会科学版》2014年第2期；

[4]卢梭：《社会契约论》