政策工具视角下地方政府对国家体育产业政策的再制定

周红妹, 林向阳

(福建师范大学 体育科学学院,福建 福州 350117)



政策工具视角下地方政府对国家体育产业政策的再制定

周红妹, 林向阳

(福建师范大学 体育科学学院,福建 福州 350117)

运用内容分析法,基于政策工具视角,从政策作用、政策效力、政策适用范围3个维度构建分析框架,以50份国家和省级地方政府政策文本为对象进行量化统计分析。剖析2010年以来的政府体育产业发展思路;分析政府体育产业政策工具选择与组合的结构类型;探讨现有政策工具体系的合理性。揭示地方政府再制定的《实施意见》对发展体育产业促进体育消费的意义。

地方政府; 体育产业; 政策再制定; 政策工具; 政策文本分析

Author’s address School of Physical Education and Sport Science,Fujian Normal University,Fuzhou 350117, Fujian, China

政策再制定是政策重塑机制的一个核心概念。本文提出的政策再制定是指各级地方政府或职能部门在执行上级政策时,根据地方的具体情况对政策进行细化或完善,选择与组合适应地方具体情况的政策工具,以使政策在具体的地域环境中更具操作性。政策再制定是地方政府执行国家政策的行动,是地方政府或基层官员执行政策过程中不可避免的现象。首先,由于国家颁布的体育产业政策大多是纲领性的文件和原则性的说明,地方政府在执行国家政策前,必须对政策实行再制定,最后形成政策实施意见之类的具体政策行动策略。其次,在体育产业政策制定与执行过程中,由于不同的主体有不同的利益诉求,就形成了政策制定与执行过程中的利益博弈。对地方政府而言,如果国家颁布的体育产业政策与其期望的不相符或无法实施时,地方政府选择性执行、替代性执行或象征性执行现象就不可避免,进而影响地方体育产业发展。

体育产业不是自然资源型产业,各种类型的产业政策研究和我国经济社会发展实践表明,加快发展体育产业、促进体育消费在很大程度上有赖于地方政府对国家产业政策再制定的实现。本文对地方政府依据国务院相关文件通过政策再制定程序公开发布的相关意见文本进行研究分析,从地方政府再制定政策文本探讨各地政策工具选择与组合的合理性。这些行动有助于认识和评估国家、地方政府体育产业政策对发展体育产业、促进体育消费的意义。

1 地方政府体育产业政策工具的分析框架

1.1 体育产业政策工具的分析维度 政策工具是组成政策体系的元素,是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施[1]。对政府发布实施的体育产业政策工具的设计、组织、搭配及运用进行量化分析,既能对现行体育产业政策的现状、结构与存在的薄弱环节有清晰而准确的认识,而且可以为政府今后制定与实施体育产业政策提供理论依据。因此,基于政策工具视角可以建立政府体育产业政策的分析框架。目前学术界主要是通过综合多种分类维度对政策工具内容进行剖析的方法,采用该方法的关键就是选择合适的分析维度[2]。

国内外众多学者对政策工具进行了分类研究。加拿大学者Michael Howlett和M.Ramesh按照政府介入程度的高低,把政策工具分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具[3]。赵筱媛等[4]按内容将政策工具分为产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策。陈磊[5]认为,依据政策工具的适用范围,可分为集成政策、专项政策和次域政策。叶选挺等[6]按产业活动过程将政策工具分为研发、生产、销售、使用等。Rothwell等[7]根据政策工具对产业活动的作用,将政策工具分为供给型、环境型和需求型工具。

鉴于研究我国政府体育产业政策效果的需要,同时参照国内外学者的研究成果,笔者认为“政策效力”“作用层面”“适用范围”是分析地方政府体育产业政策工具的重要维度,由此构建本文的分析框架(表1)。

表1 政府体育产业政策工具三维分析框架

Table 1 The 3D analysis framework of government sports industry policy tools

分析维度类型分析角度作用层面供给型、环境型、需求型对发展体育产业的动力作用不同政策效力规制型、激励型、社会型政府政策的强制性或介入程度适用范围集成型、专项型、次域型政策在体育产业领域的具体针对性

1.1.1 政策作用层面维度 供给型政策工具是政府借助提供体育公共服务、体育产业人才、技术支持、资金、产业发展信息等有效手段直接改善体育产业的供给状况,推动体育产业发展的政策措施。目前可辨识的体育产业供给型政策工具有8个:体育基础设施建设、政府体育公共服务、体育科技研发与利用、体育资讯与服务、体育产业人才激励与培训计划、体育产业发展基金投入、技术支持、平台建设。

环境型政策工具是针对影响体育产业发展的环境因素,提供营造有利于体育产业发展的政策环境,弱化或消除体育产业发展的障碍,间接推动产业发展的政策措施。目前可辨识的环境型政策工具有10个:目标规划、法律规范、组织保障、产权保护、策略性措施、财政金融政策、税费优惠、许可与准入、监督与考核、经济奖励。

需求型政策工具是指政府部门通过开拓、培育新兴体育产业市场,拉动体育产业发展的政策措施。目前可辨识的需求型政策工具有6个:技术与资格认定、示范工程、政府体育采购、政府购买体育服务、海外输出扶持、消费端补贴。

1.1.2 政策效力维度 政策效力维度依据政府制定的政策措施的强制性程度由高到低分为规制型、激励型与社会型。规制型工具主要以政府干预或直接介入为基础,目前主要有“组织与规范”以及“直接参与”2种子类型。激励型工具是政府通过给企业和个人以切实的奖励或惩罚引导目标群体采取行动。激励型工具强制程度较低,主要起引导作用,可使用的政策工具丰富,供给力度容易控制。目前主要有“税费优惠、财政金融政策、产权保护”等子类型。社会型工具是社会组织和个人自愿参与产业活动,是强制性最低的政策手段,目前主要包含“提供信息、引导鼓励、市场行为”等子类型。

1.1.3 适用范围维度 我国学术界对体育产业的定义和分类一直未取得共识,有“广义”和“狭义”之说。本文从政策工具适用范围的角度出发,将适用于为社会公众提供体育服务和产品的活动,以及与这些活动有关联的广义体育产业活动的政策定为“集成政策”;将为体育本体产业(即“狭义”定义范围)制定的政策定为“专项政策”;将针对体育产业中特定领域的政策定为“次域政策”,如“体育场馆管理、体育健身休闲、体育中介、体育用品制造”政策等。

1.2 主要研究方法 内容分析法是对文本内容进行客观、系统定量分析的一种专门方法,主要目的是依据收集的数据对政策文本内容进行定量分析,进而分析政策文本制定者的意图、目标[8],再结合其他资料分析政策文本的有效性或达成目标的可能程度等。近年内容分析法被国内外学者广泛运用于政策文本分析,多被用于分析已有的政策体系是否合理,所选择的政策工具能否有效发挥作用,为合理地优化组合政策工具提供理论依据等。内容分析法的运用改善了传统采用质化研究方法主观性较强、研究过程不透明、研究结论易引起争议的弊端。

2 基于内容分析法的体育产业政策工具定量统计

2.1 政策样本的收集与选择 2010年国务院办公厅正式颁布了《关于加快发展体育产业的指导意见》(以下简称《22号文》),这是我国第1次在国家层面提出体育产业发展目标任务的政策性指导意见,标志着发展体育产业上升为国家发展战略。《22号文》颁布后,有17个省市陆续颁布、实施了《××人民政府关于加快发展体育产业的实施意见》(以下简称《意见》)。2014年国务院颁布了《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》(以下简称《46号文》)。《46号文》发布后,全国31个省市自治区人民政府颁布了《××人民政府关于加快发展体育产业 促进体育消费的实施意见》(以下简称《实施意见》)。本文综合考虑了地方政府权限和管辖地域,选择这2份国家政策文本与48份省级政府对国家体育产业政策再制定的文本作为样本来源,不将地市及更低行政层级政府出台的配套政策文本作为分析对象。

2.2 政府体育产业政策工具的提取与处理

2.2.1 定义分析单元 分析单元是指在内容分析法中描述分类研究样本时,实际计量的最小单位。分析单元可以是单词、主题或意义独立的词组,也可以是句子、段落甚至整篇文本[9]。本文在确定政策文本的分析单元时主要考虑分析单元所包含的信息与拟定的三维分析框架是否有内在联系。笔者认为,政府政策文本的具体条款是可以完整反映政府制定政策目标与手段的基本单元。故本文选取了政策文本中的条款作为分析单元,各条款能准确地反映政府选择与组合政策工具的真实含义,且清晰、易辨识。

2.2.2 分析单元编码与归类 在进行内容分析时需要对分析单元进行编码,把符号语言转换成计算机能识别的数据进行统计分析[10]。通过对国家和地方政府体育产业政策文本的认真研读,将收集到的50份政策文本进行编号,按照“编号—条款—序号”的方式进行分析单元编码,然后按照确定的三维分析框架,将政策工具一一辨识归类,即把分析单元记录到最符合其政策性质的分析维度框架中。

2.2.3 编码与归类的信度检验 本文涉及的信度是指2位编码者采用同样的方法对同一政策文本的政策工具进行重复分析归类时所得结果的一致性程度。本研究在对分析单元进行编码归类前,要求2位编码人员熟悉分析框架与维度释义,能合理、准确地进行编码、归类和记录。

考虑到不同政策文本条目信息量的差异,以及编码者归类过程中的不确定因素,需要对分析单元编码分类的一致性进行检验。本文选取Kappa系数检验归类的一致性,根据Landis等[11]的研究结果,Kappa系数的计算适用于2个评价人分级水平数相同的情况,Kappa值大于0.810时,一致性最佳。计算结果显示,本文“政策效力”“作用层面”“适用范围”3个维度的Kappa值分别为0.897、0.824、0.910,说明编码者的归类信度较高,归类的可靠性和稳定性良好。

2.3 国家与地方政府体育产业政策工具的总体统计描述 通过2份国家和48份地方政府政策文本,可辨识的、具体得到运用的政策工具有24个,累计使用频次达1 089次,平均每份政策文本使用了21.78次。从表2、表3可以看出,地方政府再制定政策工具具有明显的偏好。

在政策工具的作用层面,供给型工具累计使用频次达247次,占22.68%;需求型工具累计使用频次为67次,仅占6.15%,平均每份政策文本只使用1.34次;而环境型工具共使用775次,占比高达71.17%,平均每份政策文本使用15.5次,是需求型工具的11.5倍。在政策工具的效力维度层面,规制型工具使用频次累计486次,占44.63%;激励型工具使用频次累计145次,占13.31%;社会型工具使用频次累计458次,占42.06%。从政策工具作用范围层面看,集成型工具使用频次累计达596次,占54.73%;专项型工具使用频次为91次,占8.36%;次域型工具使用频次累计共计402次,占36.91%。

从50份政策文本具体政策工具分布情况看(表3),供给型工具使用频次最多的具体工具是“平台建设”,累计频次有81次;其次是“人才计划”,累计频次为49次;使用频次最少的是“技术支持”,仅4次。环境型政策工具使用频次最高的是“策略性措施”,共使用397次,平均每份文本使用7.94次;“目标规划”累计使用频次为101次,平均每份文本使用2.02次;其余工具每份文本平均使用不足1次,其中“经济奖励”工具使用频次累计仅4次。需求型工具中使用频次较多的是“示范工程”,达19次,最少的是“政府采购”,仅4次。

表2 国家与地方政府3个维度政策工具分布

表3 50份政策文本具体政策工具分布情况

注：对24种具体政策工具进行序号编码

3 结果与分析

3.1 地方政府再制定国家体育产业政策导向的交叉分析 《22号文》颁布后,有17个省市政府对国家政策进行了再制定。《22号文》包含的具体政策工具有8种,累计使用17次(表3),其中“策略性措施”工具使用频次达10次,占58.82%;其余7种工具均使用1次,充分体现国家政策注重指导的特征。17份再制定文本使用工具频次累计345次,份均20.29次,比《22号文》多3.29次;使用的政策工具有20种,比《22号文》多12种;其中供给型工具占20.57%、环境型工具占73.33%、需求型工具占6.08%。《22号文》与《意见》颁布之时,正值我国各级政府资金大规模投入之际,在此背景下17个省市累计运用345次的政策工具中,真正能对体育产业起到明显拉动、推动作用的政策工具,只有12个省份运用“平台建设”27次(其中陕西8次)、8个省份运用“示范工程”9次、山东省运用“消费端补贴”1次。说明当时体育产业对我国经济的作用尚未得到地方政府的重视,也反映出地方政府再制定体育产业政策文本时未能审时度势。多采用“体育基础设施建设、经济奖励、政府体育采购、政府购买体育服务”等推动、拉动作用明显的供给型与需求型工具,失去了利用国家经济扩张政策促进体育产业发展的有利时机。

《46号文》发布后,全国31个省市陆续出台了《实施意见》,颁布地方政府实施意见的省市比《22号文》多了14个,可见在我国经济处于新常态下,体育产业成为国家和地方政府经济结构转型的重要抓手。31个地方政府2025年体育产业发展目标总规模超过7万亿元,远远高于《46号文》提出的全国5万亿的体育产业规模目标[12],足见新常态形势下国家和地方政府对体育产业在我国深化改革进程中的期望。31份地方政府再制定的《实施意见》份均政策工具使用频次为22.83次,比17份《意见》份均多2.54次,供给、环境、需求型使用频次比为24.29∶69.49∶6.22,与17份《意见》相比,三者总体结构比例无显著变化,环境型工具使用依然占主导,仅供给型使用频次略增加3.72%。

在50份政策文本累计运用1 089次政策工具中:使用频次最高的工具是“策略性措施”,累计使用397次,占36.45%;其次是“目标规划”,累计使用131次,占12.03%,2项合计占全部工具使用频次的48.48%。说明政府注重体育产业的顶层设计,拟营造良好环境发展体育产业,而责任主体依靠社会和市场经济机制,政府主要从发展策略方面为体育产业从业者指明方向。这一分析结果还可以从政策效力维度得到验证。从政策效力层面看,50份政策文本累计使用规制型工具为486次,其中政府干预程度较高的“组织规范”子类型使用377次,占34.61%;“直接参与”使用频次为109次,占10.01%;而“财金政策、税费调节、产权保护、信息提供、行为引导、市场行为”等政府强制或介入程度较低的“激励”与“社会”型工具使用频次为603次,占55.38%。说明2010年以来的政府体育产业发展思路一直是希望通过规范体育产业发展环境,引导与鼓励社会组织和个人从事体育产业,从而带动体育产业的发展。

国内外诸多学者研究认为,不同的价值理念和发展思路对政策工具的选择具有重要影响。笔者也曾作为咨询专家参与福建省政府《实施意见》的论证工作,对政府选择政策工具的依据具有理论认知与实践感受。笔者认为,地方政府体育产业政策工具选择标准是问题导向的,实质是在各地体育产业所处发展背景下的政策工具属性与政策目标相互匹配的过程,故地方政府体育产业政策工具选择依据包含4个层面的要素:① 工具自身的属性特征。政策工具自身的属性在大多数情况下没有真伪对错的问题,如何选择更多地反映地方政府的偏好或价值取向[13];② 国家制度环境。在中国全面深化改革的宏观背景下,地方政府选择政策工具过程注意比以往吸纳更多元的主体参与,以收集更广泛的政策工具选择信息,体现了国家对政策决策过程的科学性与民主性的要求;③ 政策目标群体的自愿顺服。政策工具数量与类型的确定,标志着体育产业不同利益群体之间的相互妥协和共识的达成,目标群体对所选择的政策工具具有可接受性;④ 与政策目标匹配程度。政策工具之间不是简单的目的与手段的整合,不仅要考虑政策工具的选择与达成目标之间的互动性,还应具备执行层面的可操作性。

3.2 再制定国家体育产业政策文本作用维度分析 由于《22号文》与17份地方政府《意见》已废止,本部分主要对31个省市《实施意见》文本进行分析。《46号文》发布后,31个省市的《实施意见》陆续出台,最早发布和最迟发布的时间间隔近1年。24种政策工具在31份《实施意见》中均得到不同程度的应用(表4),各省市文本包含的政策工具类型为7～17种,供给型工具占比超过30%的省市有天津、广西、上海、福建和青海,其余占比均在30%以下,最低的云南占6.25%。需求型工具占比超过10%的省市有福建、北京、重庆、云南、贵州,最高为福建,占40%;有7个省市没有需求型工具。除福建省外,其余30个省市的环境型工具占比均超过50%。24种工具类型中被各省市采用率较高的环境型工具有“策略性措施、目标规划、组织保障、税费优惠”,供给型工具包括“人才政策、平台建设”,均有24个以上省市采用;需求型工具被采用率最高的是“政府购买服务”,有13个省市采用;被采用率较低的工具有“技术支持、经济奖励、技术与资格认定、政府体育采购”,只有4个省市采用。

表4 31个省市《实施意见》作用维度工具类型与数量分布

Table 4 Distribution of dimension styles of “The Opinions”in 31 provinces and cities

省市供给型环境型需求型数量比例/%数量比例/%数量比例/%∑北京826．671756．67516．6630上海531．251168．750016天津945．010501520重庆428．57857．14214．2914内蒙古529．411270．590017山西518．522074．0827．4027河北626．091565．2228．6923辽宁211．761482．3515．8917吉林827．591965．5226．8929黑龙江1124．443066．6748．8945江苏925．712365．7138．8935安徽418．181881．820022山东721．872268．7539．3832浙江317．651376．4715．8817江西425．01168．7516．2516福建330．0330．0440．010湖南315．01680．015．020湖北620．0280．00030河南622．222177．780027广东829．631866．6713．7027海南214．291285．710014广西731．821359．0929．0922贵州623．081765．38311．5426四川529．411164．7015．8917云南16．251381．25212．5016陕西526．321368．4215．2619甘肃635．291058．8215．8917宁夏523．811466．6729．5221青海930．02170．00030新疆310．712382．1427．1528西藏312．52083．3314．1724∑17224．2949269．49446．21708

从各地方政府政策文本总体看,在政策工具作用层面中,环境型工具所占比例太大,供给型与需求型工具偏少,对体育产业的推动或拉动效应也相应较弱。体育产业是非资源型产业,资金需求密集,对体育场地设施、产业平台等体育产业资源有较大需求,在产业发展初期仅依靠社会和市场机制发展较慢,这时需要地方政府加大供给型与需求型工具投入。提供体育公共服务产品是政府不可推卸的责任,这一点是世界各国都高度明确的,而促进体育消费主要依靠企业家的创新。如2011年以来,一些地方政府成立了体育产业发展基金,受到各领域体育产业参与主体的欢迎,但受限于规模,难以满足需求。体育产业发展需要良好的环境,更需要稳定的市场需求和充足的供给,在中央提出的供给侧结构性改革背景下,许多省市未曾利用或较少利用供给型与需求型政策工具,需要后续出台配套政策进行填补、优化及调整,才可能发挥政策应有的效应。

3.3 体育产业政策文本效力维度分析 在政策效力维度的3个子类型中,规制型工具具有容易见效且执行成本较低的特点,是我国地方政府调控产业发展的常用工具。在地方政府选择的规制型工具中,从文本内容看大多是“办法、实施意见、条例”等约束性较低的工具,具有法规效力的政策工具长期处于匮乏状态。如有16个省市《实施意见》提出“产权保护”办法,但国家与地方政府层面均缺乏具体的立法安排。体育产业特别是职业体育只有在确立产权的基础上允许流动、交易,才能吸引更多资金,价值才能充分显现,投资者利益才能得到真正维护。激励型工具有其发挥作用的特定环境,既可以激发体育产业组织及个体的积极性,也有一定的作用边界,它可能引起目标群体的价值扭曲。正是这些特征,要求政府必须根据情况变化合理地运用“激励型”政策工具。《46号文》发布后,各种激励型工具使用频次显著增加,如有17个省市设立体育产业基金,比《22号文》发布后增加8个。目前,各地方政府为了实现体育产业发展目标,往往会提供各种类型、不同数量的激励型政策工具吸引社会资本和人才进入体育产业,却忽视这一工具使用的弊端。例如,单纯对某些类型体育产业提供优惠性税收容易造成选择性政策困境,严重的差别性政策和选择性激励不但会对其他企业造成客观歧视与负激励,还会诱发受益企业对政府产生过高依赖与期望,逐步丧失通过自主创新和提高管理能力抢占市场的积极性。此外,运用激励型工具还必须有规制型工具的保证。实践证明,设立扶持资金、设定标准、奖励符合规定的企业,监管程序越合理、越中立的地方市场竞争力越强;而目前政策文本未见相关内容。

表5 50份政策文本政策效力维度子类型分布

国外体育产业发达国家的经验显示,真正有效推动产业发展的是法规完备的市场机制。因此,我国要大力开发体育市场,必须建立严谨的制度,否则损失的将不只是时间。从各地政策文本内容看,保障体育产业发展的法规体系建设道路仍然很长。

3.4 体育产业政策文本作用范围维度分析 2025年要实现我国和各地方政府的体育产业目标,政策工具应具有系统性和针对性,形成相互衔接、紧密配套、可操作性强的政策工具体系。从政策工具作用范围看,50份样本中“集成型”工具占54.73%,《46号文》有高达84.21%的政策工具覆盖体育产业所有范围,而针对体育本体产业的“专项型”仅占全部工具的8.36%;具有较强针对性的“次域型”工具,《意见》文本与《实施意见》文本所占的比例分别为38.26%和37.0%。这种“哑铃形”分布与成熟产业政策“纺锤形”分布的统计特征形成鲜明对比[14],显示我国体育产业还未成熟,尚处于初期发展阶段。

集成型工具通常是政府重视但尚未找到明确的解决问题的方案时运用的手段。集成型工具缺乏针对性,如果没有专项型与次域型工具的配合,往往难以达成预期目标。50份政策文本中,集成型工具数量超过专项型与次域型工具的总和,如此比例将导致整个政策工具体系的操作性不强。在此政策环境下,我国体育产业宏观战略由于缺乏具体行动策略,体育产业各领域难以均衡、协调地持续发展。因此,地方政府再制定政策工具应减少集成型工具,拟定更多具有体育产业专项特征、适用对象明确的政策工具,增强政策的可操作性。

3.5 地方政府体育产业政策工具的区域特点 从我国政府治理结构体系看,各地方政府结构基本相同,然而我国31个省市分布在不同的空间位置,存在着体育产业资源空间布局的非均匀性、体育产业链分工的区域性、社会经济发展及居民收入水平的差异性、体育健身与消费习惯的特异性等,由此综合形成了区域发展差异,使各省市体育产业发展具有鲜明的地域资源特征、体育人文特征、路径特征、区位特征。如北京、上海等发达地区积极探索体育与其他产业的融合发展新模式,充分运用引导型、激励型政策工具推动体育与旅游、文化、健康、科技、教育、会展、传媒等相关产业的融合发展,发挥体育产业的综合效应和拉动作用。

浙闽粤等体育用品制造业较发达的省市积极推动体育用品制造业转型升级,研发科技含量高的运动器材装备,提高产品附加值;通过供给型政策工具重点支持可穿戴智能运动装备及应用软件的发展,向体育用品价值链的中高端提升;同时延伸产业链条,从单纯产品制造向提供创新产品和服务转变;推动当地体育用品制造业从规模和市场占有率向精细化、物联化方向发展,以满足人们日益提高的个性化消费需求趋势。

江苏、山东等东部沿海省市及东北三省,由于人口众多、人均消费能力较强,体育产业市场规模还有较大空间,主要选择需求型、激励型政策工具引导人们的体育消费来拉动区域体育产业发展。中西部许多省份注重平台建设和政策创新,针对体育公共基本设施远远不能满足居民需求差异化、多元化和特色化的实际情况,积极运用供给型和需求型政策工具,提供体育公共服务产品,创新政策工具;如将全民健身经费纳入财政预算(青海)、社会办非盈利性体育设施可以划拨土地(四川)、为向社会开放的场馆提供财政补助(宁夏)、政府向3A级以上的社会体育组织购买服务(湖南)、体育赛事免税5年(西藏)等。

3.6 地方政府再制定国家体育产业政策的有效执行

3.6.1 完善政府政策工具类型结构 为适应我国体育产业发展对政府管理提出的新要求,政策再制定的着力点应结合区域体育产业发展现状,从供给侧到环境面到需求端不断改进、完善政策工具类型。① 政府部门应尽快调整政策工具体系结构。目前政府对政策工具的使用过于单一,过分关注环境型工具的使用,忽视了供给型工具对产业的直接推动作用和需求型工具的拉动作用;环境型工具只能优化体育产业活动的环境,未涉及产业发展的供给与需求层面,无法直接推动产业发展。处于产业发展初级阶段的我国体育产业不仅需要良好发展环境,更需要结构化供给和稳定的市场需求。② 注重政策工具与体育产业链的匹配。现有政策工具在整个体育产业链环节上分布不均,应重点关注职业体育这一核心枢纽环节,完善针对职业体育发展急需的法规政策、金融财税政策、产权保护政策工具,增强职业体育对体育产业整体发展的引领作用。③ 策略性政策工具的大量使用是我国产业政策的一大特色,虽然策略性政策工具对体育产业发展起到一定的作用,但需要配套可操作的实施细则互为补充,应增加细化的实施步骤等操作性内容以提高政策执行的有效性。

3.6.2 规范基层官员的自由裁量权 政策再制定可分为宏观和微观2个层次,宏观层次是各级地方政府对上级政府政策的再制定;微观层次是基层官员政策再制定的自由裁量权。西方经典理论认为“最好不要将公共政策理解为立法机关或者高级行政官员制定出来的,它实际上产生于拥挤的办公室和一线工作人员之中”[15]。基层官员拥有自由裁量权,能够进行“政策再制定”,他们通常基于规避执行风险或降低自身工作压力运用自由裁量权,是影响政策执行效果的重要角色。同样,我国基层官员的决策、建立的工作秩序、设计的用于应付不确定性和上级压力的机制成为他们管辖范围内的公共政策[16]。由此可见,要实现国家体育产业发展目标,最终须依赖于地方政府的政策再制定以及基层官员在管辖范围内执行国家政策的具体行动,而政策变通是最有中国特色的执行模式。另外,地方政府官员往往有自己的价值判断和经验积累,执行上级政策过程中经常会重新解释政策,对于政策再制定的目标以能完成任务为主观需求,这成为政策再制定的主体行动逻辑。因此,有效执行政策既需要基层官员在权责范围内对政策工具的灵活运用,也需要通过绩效评价、制度保障、监督考核等对其行为方式进行规范。

3.6.3 提高政府部门间的合作强度 加快体育产业发展、促进体育消费是极其庞大的工程,涉及较多部门,如落实《46号文》和各地《实施意见》中关于税费支持政策,就涉及财政、物价、国税、地税等部门;落实土地保障政策涉及发展改革委、国土资源、各地方人民政府等,因而需要加强政府部门之间的协调和衔接,发挥各项政策工具的激励和引导作用,形成政策合力。31个地方政府中有19个省市针对重点任务明确责任主体,有部分省市提出建立跨部门体育产业工作协调机制,在政府《实施意见》中已明确组成的有北京和广西,其中北京成立由副市长负责的联席会议制度,广西对联席会议组成单位和人选提出具体要求;但还有12个省市《实施意见》的文本,多以“各地、相关单位、体育局”等一带而过,对相关政策的具体执行主体只字未提,未明确哪项政策措施应由什么部门落实,各部门如何分工协作。体育局作为体育产业主要管理部门,需要依靠其他政府部门的支持配合,才能保障《46号文》的顺利实施;而许多地方政府制定的《实施意见》如果缺乏有效的部门协调和必要的资源投入就形同虚设,造成地方政府制定《实施意见》容易而执行难的问题。如许多省市提出“体育场地向社会开放”的政策,在现实执行中,仍出现政出多门与责任主体缺位并存的现象,多部门协调难度很大,在执行时就难免出现选择性或象征性执行政府政策的现象[17]。总之,只有建立健全体育产业政策有效执行机制,加强政府部门间的合作强度,避免“以文件落实文件”,政策效应才能充分得以体现。

3.6.4 优化政策执行环境与路径 笔者曾对2011年《22号文》和地方《意见》的执行情况进行实证研究,发现这些政策在执行中难以得到企业和从业者的响应,是体育产业政策执行障碍的主要原因之一。在江苏、江西、福建、广东等地调研时,一些中小微体育产业从业者反映:当前有不少支持政策文件,但必须花大量的时间研究、对接、申请,他们普遍渴望能删繁就简,转化为减税等普惠性的政策。产业政策理论和国内外扶持产业的成功政策经验证明了从选择性支持到普适性支持的转变是政策转型必须经历的,应注重制定与不同发展阶段或不同需求相适应的功能性政策。现在扶持中小企业的政策文件很多,但大多是“下求上”,不如直接降税减费降低企业负担。

许多体育产业从业者知道有很多优惠政策,但能分得清类别、知道能享受哪类政策的却不多,能充分了解执行部门及其程序的也不多,而能全面掌握、主动争取落实政策的就更少了。此类现象在全国具有普遍性,尽管支持政策林林总总,但落实效率并不高,政策效果大打折扣。从31个地方政府的《实施意见》文本看,政策工具中的资金扶持、税负减免、各类补贴等政策“干货”,大多分散在发改委、经信委、财政、国土、税务等诸多部门中,各部门“各抓一摊”,但核心大都有一条:必须企业上门申报,走流程,才能得到“阳光雨露”。如此就存在着信息不对称现象。体育产业从业者面广量大,尤其是初创企业很难得到扶持政策信息。政府部门需要整合各种支持资源,加大体育产业政策的宣传解读,拓宽公众、从业者、政府三者的沟通渠道,了解不同利益群体的诉求,进一步加强服务的主动性,提高服务效率,体育产业政策执行环境才能得以优化。

4 结束语

我国经济已进入新常态,体育产业发展也处在结构、动力、体制、政策环境的转换过程之中。要实现国务院提出的发展体育产业促进体育消费的目标,地方政府应尽快完善体育产业政策工具体系。《46号文》和各地《实施意见》的政策目标能否实现,各种政策工具与体育产业参与主体的互动效果如何,各地方政府的改革措施是否得到落实,体育产业政策执行环境是否得到优化,这些问题需要更多的学术研究,也呼唤更多的思想碰撞与政策创新。

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Local Governments’ Reenacting National Sport Industry Policy from the Perspective of Policy Instruments

ZHOU Hongmei, LIN Xiangyang

With the method of content analysis, the study constructed an analysis framework based on three dimensions of policy influence, policy effect, policy application scope from the perspective of policy instruments, and made a quantitative statistical analysis of 50 copies of policy texts from the national and provincial governments. The study explored the governmental concept of sport industry development since 2010, reflected on the structure types of governmental sport policy instruments with different selections and combinations, and examined the reasonableness of the existing policy instrument system.These actions will reveal the significance of the local governments’ reenacting "The Opinions" for the development of sport industry to promote the sport consumption.

local government; sport industry; policy reenacting; policy instrument; policy text analysis

2016-08-07；

2016-11-28

国家社会科学基金资助项目(13BTY050)

周红妹(1971-),女,福建浦城人,福建师范大学副教授;Tel.:15396035065,E-mail:13705970112@163.com

林向阳(1967-),男,福建仙游人,福建师范大学教授,博士,博士生导师;Tel.:15396035065,E-mail:13705970112@163.com

G80-05

A

1000-5498(2017)03-0009-08

DOI 10.16099/j.sus.2017.03.002