轨道交通“以地养铁”模式在实施过程中的问题分析

屠 彩 凤

(奥雅纳工程咨询(上海)有限公司深圳分公司,广东 深圳 518048)



轨道交通“以地养铁”模式在实施过程中的问题分析

屠 彩 凤

(奥雅纳工程咨询(上海)有限公司深圳分公司,广东 深圳 518048)

介绍了“以地养铁”模式在国内城市的发展背景，并以佛山地铁2号线一期工程为例，从土地政策、开发运营经验、城市发展成熟度等方面，分析了“以地养铁”模式在国内城市实施过程中遇到的难题，对日后内地城市地铁的建设开发模式有一定的参考作用。

轨道交通，地铁，以地养铁模式，土地

截至2014年年底，全国已有22个城市建成地铁95条，运营里程达到2 900 km，有33个城市规划建地铁，28个已获批。城市基础设施建设是推进经济增长的主要动力，轨道交通是近年来基础设施建设的重点。而轨道交通投资额巨大，回收周期长，运营成本高导致各地方政府在推动地铁建设项目时举步维艰。在地铁建设普遍亏损的情况下，香港“以地养铁”的模式成为各地政府争相效仿的对象。

1 轨道交通“以地养铁”模式背景解析

“以地养铁”模式源于香港经验。香港地铁是目前世界上少数盈利的几个地铁公司之一，香港地铁自1979年投入运营以来，除前九年亏损外，从1989年开始盈利，并逐年增加，2006年整体盈利达77.59亿港元。盈利的原因来自于其“轨道+物业”的发展模式，简单地说就是香港地铁公司在建设地铁项目的同时开发沿线房地产项目，通过沿线房地产项目的开发收益来弥补地铁项目的亏损并获取收益[1]。

近年来，内地多个城市开始效仿“以地养铁”模式，以期缓解地铁建设的资金压力，然而地铁运作成功后实现地铁项目盈利的案例暂时还没有。以下笔者以佛山地铁2号线一期工程为例进行深入研究，分析内地城市推行“以地养铁”模式屡遭难题的原因。

2 佛山地铁2号线一期工程“以地养铁”模式分析

佛山地铁2号线一期工程采用“BOT+TOD”模式建设，即建设—经营—移交的项目建设模式(BOT)+公共交通为导向的站点周边土地综合开发模式(TOD)。特许经营期为30年，轨道项目建设期5年，运营期25年。

2014年2月佛山市政府与中国交通建设股份有限公司、佛山市轨道交通发展有限公司、南车青岛四方机车车辆股份有限公司组成的联合体签署了《佛山市城市轨道交通2号线一期工程BOT特许经营权协议》，并正式成立佛山地铁2号线一期工程项目公司，共同经营佛山地铁2号线一期工程项目。

该项目借鉴香港“轨道+物业”模式，以地铁沿线站场周边土地综合开发收益贴补地铁建设投资及运营补亏资金。而由于内地法律体制对土地资源转移的要求，完全移植该模式，在目前的条件下是很困难的。考虑到地铁建设所需资金额大，又由于时间紧迫，佛山地铁2号线一期工程采用地铁沿线周边一级土地出让的收益来筹措资金，支持地铁的建设。地铁的运营是一个漫长的阶段，主要依靠地铁公司与社会投资人组成的项目公司来主导运营。在通过TOD规划选出最具发展潜力的重要站点周边地块后，由地铁运营公司单独或与专业开发商合作开发这些地块的房地产，将开发收益用于支持地铁运营补亏资金。项目投融资框架如图1所示。

3 “以地养铁”模式在实施过程中的问题分析

理论上通过“以地养铁”模式，以地铁沿线站场周边土地综合开发收益贴补地铁建设投资及运营补亏，无疑是目前解决地铁建设资金困难的最为可行及有效的方式。然而在具体的操作过程中各种各样的问题阻碍了它的实施推进。

3.1 参与轨道运营的公司在操作沿线土地转让方面缺乏经验

前文已述，地铁“BOT+TOD”项目一般由地铁公司以及社会投资人组成的项目公司共同管理及运营。

就佛山2号线一期工程来说，项目公司由佛山市轨道交通发展有限公司与以中国交通建设股份有限公司为主的社会投资公司组成。中国交通建设股份有限公司作为一家国资企业，主要承接交通、市政等基础设施的勘察、设计、建设、监理等业务。然而其对城市轨道交通的运营以及房地产开发等业务涉及较少。

佛山市轨道交通发展有限公司主要负责的铁路项目为佛山1号线以及广佛环线，并没有参与过BOT项目的操作管理，对于香港“轨道+物业”的开发模式更是一无所知。而城市轨道PPP模式也是近年来在国家政策的推动下逐渐才发展起来的，在国内难以找到成功的参考案例。

以上述两家没有任何“轨道+物业”模式开发运营经验的公司组成的联合体来探索“以地养铁”的操作与实践，可见项目推进过程中将会困难重重。

3.2 土地收储、一级开发主体及成本投入问题难以解决

“以地养铁”模式的关键问题为前期的土地收储及一级开发。实践中，佛山的模式是通过专业的市场预测及土地价值评估，测算出弥补地铁建设资金缺口所需的土地总量，由市国土部门建立土地专项收储机构，在地铁建设前期将土地收归市级所有。同时设立轨道交通建设资金专户，将土地出让收益划拨至该专用账户中，用于补贴轨道交通建设的资金缺口。此机制的实施，有两个关键性的难题：

1)佛山土地资源大部分掌控在区政府手里，想要顺利的实现土地收归市级所有实非易事。由于佛山的行政区划问题，大部分可直接出让的土地都掌握在各个区的土地储备中心以及各区下辖的镇街手里，市级层面能够直接掌控的土地资源非常少。而佛山2号线一期工程横跨禅城、南海、顺德三个区，意味着市级层面需要分别与三个区甚至镇街相关部门进行沟通，才有可能将土地收储用意支持地铁的建设。而土地资源是地方政府财政的最大支撑，各区政府考虑到除地铁外的其他基础设施建设以及财政支出，势必不会将其所能掌控的土地全部拿出来支持地铁的建设，再加上佛山各区对于建设地铁的热情不够，导致前期土地收储难以顺利推进。

2)土地一级开发主体以及成本投入问题难以解决。按照一般的理解，既然土地已归市级所有，那么一级土地开发自然也是市级相关部门负责。然而，实际上由于采用PPP模式建设地铁，市财政划拨到地铁建设项目的资金十分有限，难以支撑一级土地开发的成本投入。唯有将土地的一级开发交予项目公司操作，而项目公司的社会投资方作为一个投资运营公司，必然需要盈利，势必会要求将一部分一级土地开发的收益作为他们的投资收益。那么可直接用于贴补地铁建设资金缺口的钱将会减少，又导致了需要各区提供的土地量的增加，无疑加重了各区的负担，从而大大降低各区建设地铁的积极性。

3.3 国内土地出让机制(公开“招拍挂”)限制

港铁“轨道+物业”模式的关键在于政府以协议方式事先将地铁周边土地以极低价格出让给地铁开发公司，如此才能让其实现高溢价的盈利，而此种模式在中国内地城市却难以直接复制。

我国2007年出台的《物权法》规定经营性建设用地必须通过公开竞争(招标、拍卖和挂牌出让)的方式进行交易，这使得项目公司无法通过行政划拨或者协议出让的方式获得轨道沿线土地开发权，因此，政府如何赋予轨道建设单位沿线土地或重点站土地使用权及开发权存在法律层面和操作层面的诸多难题[2]。

3.4 投资商对佛山房地产市场发展信心不足

地铁线路所经之处多是已售出的土地，或是密集的城市建成区，可以用于二级开发的土地相对匮乏。根据TOD开发的理念，利用地铁站点的人流集聚作用，围绕站点打造高容量的综合发展片区，商业办公等物业类型是TOD综合发展区的核心引点。而佛山作为二线城市，其各类房地产市场的需求量有限，尤其是商业办公等物业类型。

据《佛山地铁2号线一期工程TOD研究——房地产市场分析报告》指出，佛山办公楼市场从传统祖庙—汾江商务区、季华路商务区、南海大道商务区已扩展至千灯湖金融高新区，都市型产业基地，佛山新城将成为未来最具潜力的CBD总部基地。预计未来3年主要商务区的新增供应将达589万 m2，短期内市场整体上有供大于求的趋势[2]。佛山地产市场的发展趋势导致地铁项目运营公司对利用站点周边地块二级物业开发收益贴补地铁的运营补亏资金是否能运作成功缺乏信心。

4 结语

诚然，城市轨道“以地养铁”模式在中国内地城市的实施道路还处在探索时期，存在土地开发、运营管理、市场发展成熟度等诸多方面的问题。但这些并非是不可解决的死题，随着国内地铁建设的热潮不断涌起，地铁相关各部门对于城市轨道建设运营经验也将逐渐提升。土地出让机制方面，目前北京、深圳等城市已在土地出让政策上，通过限定条件的“招拍挂”方式，出让给地铁集团，实现特定方式土地出让的成功操作。而随着城市的不断发展，二线,三线城市房地产市场也会逐渐趋向成熟。“以地养铁”模式在内地城市的发展将会趋于市场化，逐渐被人们所熟知与接受。

[1] 徐 刚.香港地铁的盈利模式研究[D].成都：西南财经大学硕士论文，2007.

[2] 金杜律师事务所.佛山地铁2号线一期工程TOD研究——投融资策略及方案研究报告[R].

[3] 中原地产代理公司.佛山地铁2号线一期工程TOD研究——房地产市场分析报告[R].

[4] 奥雅纳工程咨询(上海)有限公司.佛山地铁2号线一期工程TOD研究——潜在合适地块筛选报告[R].

[5] 张卓为.香港地铁盈利模式分析[J].商业文化，2013(6)：89-91.

[6] 李雪娜.深圳：以地养铁不易[N].2011-12-26.

[7] 毛瀚民.深圳地铁实践以地养铁模式[N].2005-04-07.

[8] 深圳地铁再融资百亿借鉴香港“以地养铁”模式[N].2013-04-08.

[9] 孙春芳.“以地养铁”模式难以简单复制[N].2012-07-26.

[10] 金 微.多地轨交密集开建“以地养铁”模式遭遇推广难题[N].2012-12-13.

On analysis of the “land compensation for rail operation losses” in rail traffic in implementation

Tu Caifeng

(Shenzhen Branch, ARUP Engineering Consultant (Shanghai) Co., Ltd, Shenzhen 518048, China)

The paper introduces the development background of the “land compensation for rail operation losses” in cities of China, analyzes the problems of the model in cities of China by taking the phase 1 project of the No.2 subway in Foshan City from the land policy, development operation experience, urban development maturity, so as to provide some reference for the construction and development for the subway construction.

rail traffic, subway, land compensation for rail operation losses model, land

1009-6825(2017)08-0257-02

2017-01-07

屠彩凤(1987- )，女

U491

A