财政支持现代农业发展的思考

张大巍／江苏省扬州市江都区财政局

财政支持现代农业发展的思考

张大巍／江苏省扬州市江都区财政局

农业现代化是农业发展的根本出路，建设现代农业需要充分发挥财政政策和资金的引导和杠杆作用。通过制度建设、转变支持方式、健全价格补偿机制、金融创新等措施，进一步加大财政支持力度，促进农业又好又快发展。

一、财政支持现代农业发展的必要性

农业是弱势产业，具有投资高、周期长、效益低的特点，且受自然条件影响较大，但农业是民生之保障、国民经济之基础，财政支持现代农业发展是公共财政的职责所在和必然要求。财政支持现代农业生产发展的目的和任务可以概括为“农业五化”，即规模化、集约化、标准化、商品化和产业化。

一是引导产业发展。通过财政政策扶持和资金的投入，引导传统农业向现代农业转变，促进农业产业布局规模化，农业资源集约化。

二是做大做强产品。促进农产品生产商品化，实行统一标准化生产，降低单位生产成本。创成名特优农产品品牌，做大做强产品规模，提高农产品附加值和竞争力。

三是保障“三农”利益。充分发挥公共财政的职能，精准扶持农业产业化，带动农民就业，增加农民收入，实现农村剩余劳动力转移，缩小城乡差距。

二、现代农业发展面临的制约

当前，农业农村发展环境发生重大变化，既面临诸多有利条件，又必须加快破解各种难题，可总结为“三缺一高”。

缺政策。部分政策不够及时。如随着农产品市场的不断开放，国际农产品凭借着低成本的价格优势逐渐蚕食着国内市场，国内农产品市场份额在逐渐下降，造成农业生产主体利益直接受损，应对政策和机制还未能及时跟上。

缺资金。一方面受地方财力的限制，尤其是县市级财力紧张，在保增长调结构，保民生促发展的前提下，对农业的有效投入不足；另一方面，金融的逐利性和金融服务高成本，加上农业的弱质性和低回报，导致农业信贷支持率相较其他产业一直处于较低水平；第三，财政补助项目要求的配套资金高，甚至有的项目自筹比例高达90%，项目申报主体缺资金；第四，历史投入的资金使用效益不高，未能达到预期效果，绩效不明显，导致社会资本进入的意愿不强烈。

缺资源。一是人才缺。受到劳动力转移影响，从事农业生产的农业劳动力主体的文化教育程度较低，大多为妇女老人，无法形成规模生产效应，难以实现生产过程机械化、生产技术科学化。二是技术缺。由于从事农业生产的效益不高、报酬少，愿意从事农业生产和研究的高层次人才匮乏。三是要素缺。在工业化和城镇化快速发展的进程中，农业生产所需基础设施用地、工厂化养殖设施等受到土地制约；另外，化肥和农药的使用，导致部分地区的土壤受到污染等。

成本高。现代生产要素越来越广泛的渗透到农业生产领域，农业内、外部成本都在不断提高。一方面土地租金价格不断攀升，农业生产生活资料价格飞涨；另一方面也带来了农村劳动人口和结构的变化，农村劳动力要素的价格也在上升。

三、财政支持现代农业发展的几点建议

通过剖析现代农业发展中存在的问题和不足，以及适应经济新形态下公共财政管理的新要求，为逐步建立起与市场经济体制相适应的新机制，提出以下建议：

（一）建立健全制度保障

完善现行财政支农政策体系，做到与时俱进、符合实践要求。制定和完善各类财政支农专项资金管理办法，加强财政支农资金的监督管理，做到财政资金全过程监督。建立以结果为导向的资金投入机制，强化财政资金的绩效评价工作，制定科学、合理、可行的绩效指标，对项目的经济效益、社会效益、生态效益进行绩效考评，强调农民就业、农民增收、农村稳定和生态可持续发展。

（二）促进财政支持方式转变

进一步界定政府与市场的界限，让市场无形的手起主导作用。在市场竞争性领域，变无偿补助为有偿投入，并逐渐退出，通过政策和制度营造公平、公正、公开、规范的市场环境和运作机制。用政府有形的手，在市场无法调节的公共基础设施领域，继续加大财政补助力度。一是建立健全价格补贴机制。通过实施农业生产资料补贴，降低农业生产成本；对农产品实行价格补贴，一方面稳定物价水平，另一方面保护生产者利益；对农业耕地休耕、河湖休养生息实行补贴，引导产业结构调整，支持生态友好型农业发展。二是充分利用金融手段。政府出资成立农业担保公司，为农业企业、新型农业经营主体提供信贷服务和资金支持，解决农业生产发展贷款难、贷款贵的问题；设立农业发展专项基金，建立农业风险补偿机制，保障农业生产安全。

（三）尝试资源优化与资金整合

现代农业一景 殷志芳 摄

财政支农资金多头管理、交叉重复使用，资金投入分散，资金使用效益不高的问题已经持续多年，最根本的原因是事权的划分不清。因此，资金最根本的整合源头在于事权的重新划分和界定。尝试坚持“渠道不变、用途不变、优势互补”的原则，以县级为平台，加强政府统筹调控，搁置部门利益，以项目为载体，优化现有资源，调整相关事项的管理范围，明确责任主体和监督管理权限，对同质同类项目进行重组合并，充分发挥各部门专业职能，合理配置财政支农资金。

（四）突出重点，有的放矢

财政支农补助资金应坚持有侧重、有目的的扶持，集中资金办大事、办成事、办好事，把有限的资金用到刀刃上。

支持重点行业。立足本地，发挥产业特色和资源优势，引导优势产业区域化集中，优化产业合理布局，减少和避免同质竞争，做大做强特色产业群、产业带或产业园区。

支持重点主体。重点扶持行业龙头企业，充分调动龙头企业的带动和辐射作用，形成行业集聚效应，强调企业带动劳动就业、促进农民增收的示范效应。

支持重点环节。一是支持农业科研投入，培育人才，增加科学研究，推广和应用农业三新工程；二是支持农业生产全程机械化，提供农业社会化配套服务；三是引导行业适度规模经营，有序推进产业发展，不搞贪大求全，引导产业结构调整和正确的投资规模；四是积极支持产业链延伸，对加工、流通、销售、消费等多个环节进行补助，大力扶持产品精深加工、拓展跨界，让农民及经营主体在农业全产业链的各个环节受益；五是对农业与互联网创新融合进行奖补，鼓励农业经营主体充分利用互联网平台，实现产学研、产供销的有机结合，适应 “互联网+” 的经济形态发展需求。□