农产品质量安全产地准出制度的盐城样本

黄从华 戚晓春 高 幸／江苏省盐城市农业委员会

农产品质量安全产地准出制度的盐城样本

黄从华 戚晓春 高 幸／江苏省盐城市农业委员会

合格的农产品是“产”出来的，也是“管”出来的，但归根结底是“产”出来的。如何全面贯彻执行农产品质量安全法律法规，向市场和消费者提供更多质量合格、安全优质的农产品，已经成为当前老百姓关注的共性问题，也是各级政府十分重视的问题。加强农产品质量源头监管，研究和建立农产品质量安全产地准出制度，具有非常重要的历史意义和现实意义。

一、建立产地准出制度的背景

盐城市是江苏省最大的农业市，全市有3500多家农产品生产企业、合作社、家庭农场和专业大户，仅蔬菜种植面积就达490多万亩，产量1400多万吨。随着农产品市场流通的加快，地产农产品不但供应本地市场，还跨江过洋销往外地市场，同时，外地反季节产品也不断涌入。为了保障农产品质量安全，“十二五”以来，盐城市不断加强农产品质量安全监管工作，建立了市、县、乡镇、村四级网格化监管体系，落实了监管人员和生产主体的“一对一”挂钩责任制，实现了市、县、乡镇农产品质量检验检测能力全覆盖，信息化监管手段也逐步建立，全市农产品质量安全工作在“管”的层面上已经取得了重大突破。

但是，农产品在“产”的环节上与工业产品不同，具有特殊性，存在着一些不容忽视的问题：一是生产规模难控制。生产规模很大程度上取决于土地承包经营规模，地块小而分散是当前农产品生产主要特征。二是产品种植指导效力低。农业部门只对大宗作物种植具有一定指导作用，农户在其余作物品种上具有极大的种植自主权。三是农业用药不规范。农作物病虫草防治用药具有经验性强、随意性大的特点，乱用、滥用现象不同程度存在。四是价格导向影响生产质量。规模产品生产有标难依、“提篮小卖”产品无标可依，追求产量和效益最大化，价格导向始终高于对质量安全的追求。五是品牌效应难发挥。“三品”等品牌农产品“优质不优价”问题多年来一直制约着农产品生产企业，在生产过程质量管控投入方面，还存在“牌子归牌子，牌子是给人看的；产品是产品，产品是要卖钱的”错误观念。六是市场管理不到位。农产品市场经营主体规范化管理水平较低，产品入市质量不设防，无准入门槛，市场倒逼机制的作用没有得到有效发挥，导致农产品生产环节的监管处于雷声大雨点小的“管不透”状态。

综合上述情况，就农产品质量保障方面分析，现阶段“产”的问题尤为突出，特别是在市场不设防的状况下，率先研究和建立农产品质量安全产地准出制度，将对提高农产品源头质量监管水平产生广泛的指导作用，具有重要意义。

二、建立产地准出制度的探索

盐城市积极探索建立农产品生产的产地准出制度。该制度的核心目标是“产品合格”，建设内容是农产品生产要达到“八有”标准，即：农产品生产主体应按照“质控有制度、人员有责任、产品有标准、药肥有台账、生产有记录、售前有检测、准出有证明、信息可查询”，确保上市农产品达到安全优质的标准，具体要求如下：

（一）质控有制度。农产品生产主体要建立农产品质量管理制度，包括田间管理制度（生产环境）、农药购用制度、肥料购用制度、仓库管理制度、生产记录（档案）管理制度、产品采收上市管理制度。

（二）人员有责任。农产品生产主体对农产品质量安全负直接责任，法定代表人为第一责任人，作出质量安全承诺并公示；落实内部质量管理人员的责任并公示，将药肥购用、安全间隔期、日常记录、质量检测等责任逐一细化，分别落实到具体人员。

（三）生产有标准。农产品生产必须有相应的符合质量安全要求的生产标准或技术规程，并按照标准、规程进行生产。对员工开展标准、技术规程等安全知识培训，企业质量管理人员进行日常督查，确保合理使用农药、生长调节剂、肥料等农业投入品，遵守农业投入品安全间隔期规定，不超范围、超剂量使用农业投入品。

（四）药肥有台账。农产品生产主体要建立农药、肥料等影响农产品质量安全的农业投入品的购进、入库、领用、回收等记录台账，全体员工参加用药技术培训，落实用药责任，严肃用药纪律，人人掌握农药安全间隔期知识并认真执行。

（五）过程有记录。农产品生产主体要依法做好农产品生产过程记录，记录包括作业时间、作物名称、作业田块、作业内容、用药施肥名称（成分）和用量、天气状况、施药（肥）责任人等信息，特别要及时如实记录采收前最后一次用药情况，确保记录真实有效，记录依法保存2年。

（六）售前有检测。农产品生产主体执行农产品检测合格上市制度，在产品采收前，每个批次都经检测合格后才能采收和上市销售。积极创造条件建立农残快速定性检测点，提高自行检测能力。暂不具备条件的，应委托所在乡镇农产品质量安全监管机构进行检测。生产主体（委托方）提供的检测样品应代表本批次产品的质量。乡镇快速定性检测室应无偿提供检测服务，并提供来样检测结果证明，农产品生产主体也可委托有资质的检测机构对农产品质量进行定量检测。经检测不合格的农产品不得采收和上市销售。

（七）准出有证明。规模农产品生产主体应根据不同产品类型和数量采取相应包装之后上市销售，并向销售对象提供相应的产地证明和质量合格证明。通过认证的且在有效期内的无公害农产品、绿色食品、有机农产品，由获证单位在“三品”证书复印件上加盖公章后，作为产地准出的依据证明提供给销售对象。非“三品”农产品应按照市场准入的要求，向销售对象提供相应的《农产品产地准出证明》，或提供《农产品产地证明》和《农产品质量检测证明》。

（八）信息可查询。上市销售的农产品，应当按规定采用相应手段向销售对象明示产品生产相关信息，便于信息查询。生产主体对上市销售的农产品在建立原始生产记录的基础上，要积极创造条件，逐步实现将生产过程质量控制情况录入电脑，并及时上传到相应的“农产品质量安全信息平台”；对于包装上市的“三品一标”农产品，应在包装表面标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期等信息，或者通过粘贴附加标识、产品质量追溯二维码、企业追溯二维码等方式标明产地准出信息；对未包装上市销售的农产品，应当采取附加标签、标识牌、标识带、说明书等形式标明农产品的品名、生产地、生产者或者销售者名称等相关信息。

东台市中粮猪肉分割主产线 张 捷 摄

三、推进产地准出制度的建议

目前，盐城市已经在全市9个县（市、区）试行“八有”标准，并推动建立一批产地准出示范基地。针对在此过程中发现的问题，对推行产地准出制度提出以下几点建议：

一是全面实行市场准入，发挥倒逼作用。从实际情况来看，目前食用农产品质量安全问题还广泛存在于蔬菜、畜禽、水产、水果、茶叶等初级农产品中。在市场不设防的前提下，仅通过法规、政策来规范和限制农民生产行为的做法，见效时间较长，效果滞后。但是，如果设置了市场准入门槛，建立健全准入制度，让不按标准管理和生产的农产品如同工厂中生产出的残次品一样，不得进入市场销售，市场准入的倒逼作用就能得到有效地发挥，产地准出制度就能得到更有效的落实。因此，要落实好产地准出制度，必须首先健全并严格执行农产品市场准入机制。

二是加强政府引导，调动生产积极性。目前，不少地方农产品生产处于“一靠天二靠药”的现状，而低毒生物农药取代高毒化学农药、有机肥取代化学肥料、专业技术人员标准化生产取代传统经验种植养殖等提高农产品生产质效的工作，需要大量人力、资金和设备设施的投入。农产品质量安全是各级政府重要的民生工程，对此，政府应该出台更加有力的扶持政策，如按照企业实施产地准出产品的总量给予一定的政策性奖励等，调动企业增加质量管理投入的积极性，从而使更多的农产品生产企业主动按照产地准出标准进行质量管理。

三是扩大生产规模，拓宽制约范围。我国农村人多地少，农产品生产的分散性问题突出，即使市场实行了准入制度，受到制约的也只是生产规模大、批次产品总量多的农产品生产企业，对小散户很难发挥制约作用。因此，一方面要加大土地流转力度，推行联耕联种，扩大农产品生产规模，创建品牌产品，降低生产成本，消化质量管理成本，提高质量品牌效益。另一方面，要大力发展“企业+农户” “基地+农户”的生产经营模式，以企业和基地的生产技术和规范要求，指导农户开展标准化生产，不断扩大覆盖面，以减少小规模生产的小批量产品，从而增加产地准出的产品比例，使产地准出制度得到更大范围内实行。

四是建立岗位责任制，发挥监管职能。加强对农产品生产主体的监督管理是各级农业部门的重要职责。由于农产品种植、养殖品种多，地域分散，必须坚持“管业务必须管安全，抓生产必须抓质量”原则，自上而下地建立全员监管岗位责任制，切实加强对农产品生产企业的标准化生产技术指导、过程质量管理督导，强化巡查督查，开展产品监测，发现问题及时溯源查处，消除隐患。同时，将实施产地准出的行为列入诚信企业建设内容，进行广泛宣传和推介，积极发挥产地准出企业的示范带动作用。