社区治理社会化：一个分析框架

陈伟东 许宝君

(华中师范大学 政治学与国际关系学院、 湖北城市社区建设研究中心， 湖北 武汉 430079)

社区治理社会化：一个分析框架

陈伟东 许宝君

(华中师范大学 政治学与国际关系学院、 湖北城市社区建设研究中心， 湖北 武汉 430079)

学界关于现代社区治理不同模式的论述中都包含了社区治理社会化的理念，从行政化到社会化已成为现代社区治理的必然转向。根据制度分析与发展理论，并结合中国情境，社区治理社会化包含社会工作者、社会需求、社会组织、社会资源、社会机制和社会技术六大基础要素，政府作为一种嵌入性要素，贯穿整个社会化过程。社区治理社会化机制就是这些社会化要素的排列组合和逻辑构建，其涉及到治理主体结构的完善，治理机制和治理技术的合理选择以及治理资源的开发和利用。

社区治理； 行政化； 社会化； 治理要素； 治理结构

一、问题的提出

自党的十八大首次提出“社区治理”以来，社区治理成为政界和学界热议的话题。完善社区治理体系，提升社区治理能力是推进国家基层治理能力和治理体系现代化的重要组成部分。然而，究竟如何进行社区治理一直处在长期的理论和实践探索中，并没有一致的答案。

不过，梳理相关文献发现，学界传统关于社区治理模式的论述大致有三种。一是行政模式，即行政主导下的社区治理；二是自治模式，即社区自组织主导下的社区治理；三是统合模式，即行政推动与社区自治的结合。①随着学者把西方治理理论引入到社区建设，关于现代社区治理模式的论述基本形成了“理论+模式”的范式，大致有以下几类。一是参与式治理模式，强调居民参与社区治理。王敬尧认为，政府和公民都是合法权利的来源，社区治理的过程就是居民参与不断深化的过程，善治的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理；②王芳进一步阐明了公民社会的发展与社区治理的取向应当是居民参与，居民参与是社区治理的内源性动力；③陈剩勇则通过对杭州的实证研究，验证了这种治理模式的可行性。④二是多元治理模式，强调社区多元主体的治理能动性。王琳认为，党委、政府、居民、业委会、中介组织和非盈利机构都是社区建设的重要力量，有着不同的角色担当，社区治理应当是一种多元主体结构的合作共治；⑤程李华在认同和肯定前者多元主体治理理念的前提下，具体阐明了不同主体的功能及其角色构建；⑥张平等人则强调了多元共治中党委的领导核心作用，将其进一步发展为“一核多元”模式，⑦以适应中国特色的社区治理实践。三是合作治理模式，强调多元主体和多元要素间的相互合作。张康之指出，后工业时代应当把多元治理主体和治理要素纳入合作治理框架，合作治理是社会治理变革的归宿；⑧赵守飞等人在合作治理的框架下则明确指出，合作治理是社区治理的发展方向，社区治理应当是多元主体间以及主体内部的合作。⑨四是协同治理模式，强调参与主体间的整合与协同。燕继荣把协同治理当作善治理论的3.0版，认为“协同治理”应该是公共治理和社会管理创新的方向。⑩卫志民具体论述了我国城市社区协同治理模式的必要性及其构建路径；胡小君则进一步明确指出，当前虽然已呈现出多元参与的状态，但是各参与主体总体分散，协调和整合不足，甚至主体间存在矛盾冲突，需要建立社区枢纽型组织并通过组织协调和组织渗透两种路径引导参与主体构建协同治理机制。社区治理效益不是取决于参与主体的多少，而是取决于参与主体的协同程度。五是网络化治理模式，强调主体间互惠、平等和包容的网络关系。陈剩勇、于兰兰指出，公共管理要更多地依靠参与者之间既互相依赖又相互独立的网络化关系；周晨虹进一步把网络化治理理论应用到社区治理，她认为，网络化治理提供了解决多元主体参与社区治理的实施策略，它包含社区多元化的主体关系、合作信任的行动模式以及民主协商的行动规则，各行动主体要形成相嵌的关系网络和多重责任体系。六是主体性互构模式，强调政府主体性、社会主体性和市场主体性相互建构。郑杭生提出了社会互构论，认为个人与社会的关系是相互建构的，社会中各类要素之间也是相互建构的；放在“小社会”即社区场域里讲，陈伟东进一步丰富了其含义，他认为，社区共同体是政府、市场和社会有意识建构的产物，社区治理理所应当以社会责任为基础，以激励机制为纽带，促进“政府在场”、“市场在场”和“社会在场”。

虽然这些不同治理模式各有侧重点，但是仔细对比研究发现，他们都强调社区治理的主体性、参与性和和合作性，尤其是强调了社会力量参与社区治理的必要性和重要性。这打破了传统政府主导的社区治理模式，注重增加社区治理中的社会性元素。可以说，现代社区治理就是一个逐渐社会化的过程。然而，社区治理社会化究竟需要哪些社会化要素？这些社会化要素之间具有怎样的关联性？又如何有效组合和安排这些要素形成一种启发式的社会化治理机制，从而实现由要素创新到制度创新？毋庸讳言，现有的文献还没有很好地回应这些问题。一是大多数只注重构建社区治理社会化的参与主体要素，而忽略了其它诸如社会化资源、社会化技术等要素；二是政府在社区治理社会化中的角色界定和功能发挥没有清晰表明；三是大多数只是分散地从社会化要素的某个点论述，没有形成一个整体的社会化体系和框架；四是一些论述过于笼统和宏观，无法很好地了解社区治理社会化具体的要素和运作机制。本文试图在已有文献的基础上，深入讨论和剖析社区治理社会化的要素构成及其相互关系，并在此基础上尝试性地构建一个分析框架，以期更好地理解社区治理社会化趋势和进程。

二、社区治理转向：从行政化到社会化

我国社区建设起初是国家发起的一场政府行动，社区治理行政化取向明显。但是随着经济社会结构的不断变迁，传统行政化的治理方式已经不能满足现实治理的需要，社区治理方式出现了现代化转向。

(一)行政化：政府主导下的社区治理

我国社区建设是至上而下由政府发动的，其初衷首先是弥补单位制解体后的社会管理真空的需要，是迎合基层行政管理和基层政权建设的需要，因而有的学者从国家建构的视角出发，把我国社区称为“制度性社区”或“行政性社区”。所以，社区居委会常常被潜意识地认为是政府的派出机构，社区治理行政化色彩浓厚。突出表现在：一是治理内容行政化。社区是居民生活的共同体，其治理内容应当是居民生活所产生的一些社会性问题和社会性事务。然而由于社区被行政捆绑，日常主要处理的是政府下达的行政事务，而涉及居民自治事务较少，治理内容行政化；二是治理方式行政化。政府沿用传统行政动员和行政命令的方式治理社区，社区居委会基本按照政府的部署和安排开展工作；同时，由于居委会受“行政惯性”的影响，也常常习惯于用行政的方式去发动居民参与，效果却不理想；三是治理资源行政化。一方面治理资金行政化。社区工作经费绝大部分来源于政府拨款，并由街道统一管理，社区使用经费须向街道申请，由街道审批，这就造成了“端谁的饭碗归谁管”的局面；另一方面治理制度行政化。社区治理所依据的《社区自治章程》、《社区工作制度》等制度都是由政府制定的，行政化倾向明显。由此可见，在这一阶段，社区被强制纳入到政府的行政管理结构中，社区治理行政化取向明显。

虽然行政助推社区建设是必要的，但是也带来诸多弊端。一是社会回应性不足。行政化的社区治理模式中，政府是唯一的治理主体。但是由于政府自身能力和资源有限，难以快速回应社会多样化、复杂化和个性化需求；同时，由于受行政壁垒的影响，社会组织等其它社会实体难以进入社区治理结构，因而无法弥补和修复政府治理弊端，从而导致治理失灵或治理失败；二是社区自治不足。社区居委会行政化背离了其自治组织的功能定位，一直处在基层政权的庇护之中，这种畸形的“委托—代理”关系导致居委会对行政依赖过大，自治能力不足；同时，由于居民处在一种行政环境之中，在一定程度上扼杀了其自治的自主性和内动力；三是社区活力不足。行政主导的社区治理更多强调的是秩序而非活力。政府更多是考虑自身的偏好，把治理重点放在如何建构一套有效的治理秩序以促进基层社会稳定，而不太注重培育社区个性，激发社区活力；同时，叠加上居民本身社会关系和社会网络的碎片化和原子化，社区参与意识和参与热情低下，社区往往是一潭死水，虽平静却无活力。可见，社区治理行政化弊端不断凸显，迫切需要改变和创新社区治理机制，提升治理效益。

(二)社会化：社区治理的现代转向

随着公民社会发展不断成熟，社会参与的自觉性和自主性不断增强，原有行政化的社区治理机制已经越来越不能适应现代社会的发展需要，社会治理社会化是社会发展的客观规律和主体趋势。对于社区而言，社区已逐步进入内涵式发展阶段，这种社会化趋势日益凸显，社区治理出现了现代转向。突出表现在：一是治理主体逐渐多元。政府不再是唯一的治理中心，社区居民、社会组织、辖区企事业单位等社会主体也逐渐被纳入到社区治理结构和治理体系，并在其中发挥了重要的作用；二是居委会功能逐渐归位。通过在街道建立行政服务中心、社区工作服务站等措施，逐渐剥离社区居委会的行政职能；同时，全国各地都在开展社区减负增效工作，不断减少居委会的行政负担，让其有充裕的时间和精力投入到社区自治和为民服务中去。三是政社关系逐步理顺。通过建立职责清单制度、部门工作进社区准入制度等措施，逐渐规范区、街道和社区的权利和职责，政府与社区之间关系逐步理顺。四是社会组织发展迅速。通过降低社会组织登记门槛，建立社会组织发展基金等措施加快了社会组织发展步伐；同时，通过建立政府向社会组织购买服务等制度，让其充分参与到了社区治理和服务中。社组织的快速发展拓展了社会的包容力和多元格局，增大了社会资本，加速了社会化进程；五是居民参与意愿增强。随着经济社会的发展，居民的个体性、自主性不断增强。他们越来越重视自身权益，反对政府对公共事务的垄断，要求与政府建立一种合作、信任、平等的关系，并踊跃参与到各类社会事务中，参与意愿和参与能力都逐渐增强。由此可见，社区治理社会化的一些要素在不断萌生，这种社会化趋势随着社区治理的深入推进而愈加明显。

社区治理社会化和社区治理行政化两种治理模式有很大的区别(见表1)。具体而言，前者在治理主体上，强调多元主体的多元供给，以多元化应对复杂化；在治理结构上，强调破除传统行政的层级制，建立一种扁平化、网络化和合作化的治理结构；在治理原则上，强调参与优先，注重发挥各类主体的积极性、能动性和创造性；在治理目标上，注重激发和释放社会活力，而并非单一的追求社会秩序和社会稳定；在治理手段上，强调根据具体情况和实地情景采取灵活多样的手段；在治理方式上，强调政府与社会、政府内部、社会内部的协商沟通；在治理导向上，注重以居民需求为导向，杜绝行政“拍脑袋”式决策；在治理资源上，强调减少对行政资源的依赖，注重开发、利用和整合各类社会资源。

表1 行政化与社会化两种社区治理模式比较

比较发现，社会化的治理方式优势明显。首先，有利于优化配置资源。一方面能够减少对行政资源的依赖，减轻政府财政负担；另一方面又能利用非政府组织、社会服务机构等民间社会资源，破除“政府财政负担过重、社会资源浪费闲置”的困境，实现资源优化配置；其次，有利于彰显基层民主。社区治理社会化的过程实际上就是公民社会不断发展的过程，是一个居民自治不断深化的过程。它注重公众意志，号召多元主体参与，政府与社会拥有平等的话语权，促进了基层民主的发展；最后，有利于提升服务水平。社区治理社会化打破了传统政府单一的社区公共服务供给模式，以企业为主体的商业服务和以社会组织为主体的公益服务被纳入社区服务供给体系，这有效克服了政府兜底式的保障服务和平均式的同质服务的弊端，提升了服务水平，满足了居民多样化的需求。

三、社区治理社会化的要素构成

尽管社会化成为社区治理的必然趋势，但是如何进行社会化治理，社区治理社会化包含哪些核心要素和关键节点仍是一个值得讨论的问题。传统社会学意义上的“社会化”是指人们获得个性并学习其所在社会的生活方式的社会相互作用过程。现代社会化的内涵已经超出了社会学的范畴。本文中的“社区治理社会化”是指各类社会成员和社会主体遵循社会发展逻辑，共同管理社会事务，参与社区治理，共享发展成果的过程。这个社会化过程是由一系列要素构成的。

(一)理论基础：制度分析与发展理论

制度分析与发展理论认为，分析一种制度首先要分析这种制度所包含的启发式要素，无论是那种制度其都必须处理好五个问题。换句话说，建构一项制度必须包含五种启发式要素才能使其有运转的可能。这五大要素为：一是资源。它是制度存在和运作的物质基础。资源的开发、利用和配置对制度的选择和运行有重要的影响；二是可用于把资源转化成有价值的商品或服务的技术。它是一种可操作的方法，是转化的中介体；三是文化素质，包含有一定深度的思想、可沟通的语言以及具有归属感的共同体。共同体是一个抽象的概念，在现实中更多地变现为一种组织或社群；四是个人的欲望、意志和偏好，实际上就是个体需求；五是使个人能够有效表达自己利益并合理安排人们关系的制度安排。这种制度安排实际上更多表现为一种机制，即如何找到有效的机制表达和落实个体需求。简而言之，即为资源、技术、文化(思想、语言和组织)、需求和制度。这五大要素相互影响、相互作用，并统一在制度分析框架之中，最终目的都是为了满足个体需求。

图1 社区治理社会化要素及其相互关系图

我们也可以把社区治理社会化看作是一项制度安排，其同样也适用于制度分析和发展的逻辑。制度分析和发展所包含的启发式要素为社区治理社会化要素的构成分析提供了参考。其中，文化要素中的思想因子我在前面已经分析了，其实际上就是一种社会化理念，这种理念贯穿整个社区治理进程，这里我就不再赘述。语言对社区治理社会化没有影响，因为大家都拥有共同的语言文化，不存在语言障碍，能够有效沟通，故而这里就主要探讨文化中的组织要素，同时，除了奥斯特罗姆等人分析制度所包含的以上要素外，笔者认为，制度的运行必须由人的推动。这里的人并不仅仅是一种实体，更是一种人力资本，包括人的实体及其所具备的知识和技能。因而，社区治理社会化要素实际上就包含人才、需求、组织、资源、机制和技术六大基本要素，具体表现为社会工作者、社会需求、社会组织、社会资源、社会机制和社会技术(见图1)。

(二)基础要素：六大要素

1.逻辑起点：居民需求

社区治理的初衷和归宿都是满足居民的需求，居民需求是创新社区治理的逻辑起点。社区治理社会化要遵循以人为本的原则，每个社会化环节都要考虑居民的需求和利益。根据马斯洛需求层次理论，人的需求从低到高包含生理、安全、社交、情感和自我实现五类。归根到社区，生理需求主要是指居民赖以生存的衣、食、住、行等物质需求，这需要充足的社区公共产品和服务。社区治理社会化过程中尤其要注重弱势群体和边缘群体的生理需求；安全需求主要是社区治安和安全，包括财产安全和人生安全两方面，这就需要创建一个和谐安全的社区环境；社交需求主要是社区居民间的日常交流和沟通。居民只有在交流互动中才能获得友谊，增进感情，提升社区认同感和归属感，形成情感共同体。这就需要建立良好的交流平台和沟通渠道；尊重需求主要是指居民希望能够得到他人或组织的认可和尊重，这就需要建立民主诚信的生态环境和公平公正的评价机制；自我实现的需求主要是指居民能够通过自身能力和优势激发潜能，实现抱负，这就需要社区提供一个展示才华、施展拳脚的舞台。

2.人力资本：社会工作者

社会工作的价值理念契合了社区治理和发展的目标，社区治理社会化需要一批专业的社会工作者。秉承助人自助的理念并运用专业社会工作方法解决社会问题的社会工作者在社区治理中担当了重要的角色。一方面，社会工作者为社区治理提供人力资本和智力支持，使社区治理有了主体依靠。社会工作者首要使命是为居民服务，他们能够为居民提供个性化、专业化和多样化的服务，从而可以在很大程度上满足居民的现实需求；同时，社会工作者不仅仅只是服务，而是通过服务解决社会问题，实现社会治理。王思斌教授将此总结概括为服务型治理，即治理寓于服务之中。另一方面，我国社区治理正在从官僚主义和行政方法向社会化的专业主义阶段转型，社会工作者的参与意味着专业社会工作方法的介入。其顺应了社区治理专业化的态势，打破了传统行政治理的路径依赖，这也正是社区治理社会化的目标和价值所在。

3.组织载体：社会组织

社会治理需要向以社会组织和公众为主体、社会自主管理为核心的自组织、协同治理模式转型，社区治理社会化关键也是以社会组织为核心的社会力量的参与。一方面，以社会组织为主体的公益服务丰富了社区服务内容，满足了居民需求；同时，社会组织通过承接政府公共服务主动参与社区治理，改变了传统政府中心的治理格局，调整了政府与社会组织之间的权责关系，这正是社区治理行政化向社会化转变的有效路径；另一方面，以社会组织为载体的组织化参与，能够有效提升社区参与效益，快速推动社区治理社会化进程。社区治理社会化本质是居民参与，而传统的个体化参与要么是一种精英参与，排斥大众；要么是一种分散参与，效益不高。组织化参与是一种大众参与，能够把分散化的、原子化的居民凝聚起来，而民间社会服务组织是实现社会再组织化的重要力量。

4.物质基础：社会资源

“离开了资源谈社区治理和服务，只能是无本之木，无源之水。”在社区建设的初始阶段，行政资源的注入快速推进了社区建设。但是随着社区建设的不断推进以及居民需求利益结构的变化，一方面，有限的政府资源难以满足居民的众多需求；另一方面，体制性资源的需求响应及效率低下，无法满足个性化需求等弊端日益暴露。因而这就需要配置一种可补充性或可替代性资源，社会资源就是一种很好的选择。社会资源又称民间资源，包括物质资源、经济资源、技术资源、组织资源以及社会资本等，具有数量多、弹性强、流动大的特点。把社会资源作为社区治理社会化的基础，一方面促进了资源的优化配置，避免了社会资源的闲置和浪费，同时也减轻了政府的供给压力；另一方面调整了国家与社会之间关系。国家与社会关系浓缩和聚焦于一点即社会资源的汲取与配置，社会资源配置方式的变化必将带来两者关系的调整。

5.运作机制：社会机制

传统政治学、社会学意义上的社会机制是指社会机体内部相互联系、相互作用的方式。本文中的社会机制是相对于行政机制而言的，它不是纵向命令形成的，而是通过横向沟通形成的一种促进多元主体合作解决社会问题的方式方法和调解手段。社区治理社会化的核心在于多元社会主体的参与，那么怎样链接这些社会主体形成一个多元的治理网络？这就需要一套有效的机制。传统等级式、单一僵化的行政机制无法契合多元主体平等协商的意愿和要求，也无法及时应对多变的、复杂的社会问题。网络化的、多样灵活的社会机制能够有效地规避这些问题。社会机制具有以下特点：一是公共性。社会机制都是解决的与公众利益相关的社会公共问题；二是责任性。它强调参与主体的责任意识和客观公正的态度；三是平等性。它强调参与主体的平等性，主张尊重个人或组织的观点和意见，并合理吸收，达成共识。一套健全的社会机制能够有效地联结相关利益主体，在尊重成员意志的基础上寻求集体意识的最大公约数。

6.技术支撑：社会技术

制度是个好东西，但也要需要能够落实制度的技术和方法。所谓技术就是指人类改造社会、自然以及人类本身的活动中所应用的方法和手段的总和。从广义上讲，技术可以分为自然技术和社会技术。本文中的技术是指社会技术，它是社会科学理论转向社会实践的中介环节，是社会科学发生实际作用的手段。社会技术具有以下特点：一是可操作性。这是技术的本质特征，也是理念和制度得以落实的关键；二是软技术性。这是相对自然的硬技术而言，它调正的是人与人、组织以及社会之间的关系，更多表现为一种软操作和软约束；三是综合性。它是综合运用政治学、社会学、心理学、管理学等多种学科知识和思维模式的结果；四是人文性。它强调以人为本的实施和公平公正的结果，是一种人性化的技术。社区治理社会化需要一套社会技术将社会化的理念、制度以及措施予以落实，否则只能是纸上谈兵，最终陷入“有想法、没办法”的困境。

(三)嵌入要素：政府角色的认识和重塑

有些学者认为，既然强调社会治理的社会化过程，那么就要着重凸显出“社会本位”，政府就应该在社会化中退出，让社会自主运转。笔者认为，这类观点值得商榷，这是对社区治理社会化简单地字面理解或是一种误读。社区治理社会化并不就意味着政府的退出或权力的削弱，而是要构建起一种政府在支配社会生活方面“权力类别多元化”的状态。相反，政府不但不能退出，而且还要在社会化过程中积极作为。

社区治理社化作为一种制度变迁的过程，要遵循制度变迁的逻辑，诺斯的制度变迁理论对我们会有所启发。虽然他强调的是宏观上国家制度的变迁，但是对于微观上的社区治理制度变迁也有一定的借鉴意义。诺斯在分析产权结构、国家及意识形态(制度变迁理论的三大基石)的基础上建构出了有关制度变迁动力机制的一般分析框架，即制度变迁需求和供给分析框架。由该框架可知，制度的社会需求是产生制度变迁的前提，但是这种需求要得到制度制定者的认同时才会产生制度供给。国家(政府)拥有合法地垄断并使用暴力的权力，因而能够实施特定的制度安排，国家(政府)在制度变迁中有着重要的地位。对于我国而言，制度变迁所要求的市场性要素(如产权界定)并不完善，政府的作用也就更加凸显，只有在政府制度的保护和推动下，制度创新才会成功。我国社区建设进程实际上是一个典型的由国家推动的制度变迁的过程，正所谓“所有政策措施都源于政府，始于政府。”所以，在社区治理社会化进程中尤其要注重发挥政府的积极作用。

同时，诺斯也特别强调了组织在制度变迁中的作用，他认为制度是游戏的规则，组织是角色，制度变迁是制度与组织的互动过程及其结果。这也就需要我们辨别社区治理社会化中各类组织(包括政府、社区自组织、社会组织等)的角色及其相互关系，尤其要注重政府和其它社会性组织的边界和功能，就如诺斯所言，“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦”。虽然如上文所讲，发挥政府的积极作用很有必要，但是强调政府作用并不意味着是传统意义上的政府对社会的控制，值得注意的是，政府是要合理地嵌入到社区治理中去。一方面要主动作为，根据社会需求制定社会化措施，全面推动社区治理行政化向社会化转变；另一方面要主动退出，退出政府管理不好且社会性组织能够自我管理的领域，增强社会组织等社会力量的自主性和自治性。因而把政府与社会对立起来，简单笼统地认为社区治理社会化就是“社会中心”理念下的“去政府化”行为不符合我国社区建设的历史和实际。

(四)要素的内在关联性

社区治理社会化的各种要素并不是单一存在的，而是相辅相成、相互联系的。如图1所示，各大要素统一在一个四棱柱模型中。其中，社会需求处于至高点，并且连接着其它要素。因为社区治理社会化归根到底都是为了满足居民的需求，其它要素也是以居民需求为导向运作的，所谓“以居民需求为导向，以共同行动为基础”就是这个道理。社会工作者、社会组织、社会资源和社会技术构成了四棱柱的底座，社会机制处于底座的中心。其中，社会工作者和社会组织作为人力资本和组织资本而存在，是社区治理社会化不可或缺的主体行动要素，是主体参与结构的核心。当然，居民和其他一些志愿者也是社区参与的主体，但是要以社会组织为载体的组织化参与才有效益，所以笔者把这些主体要素归结到社会组织中。社会资源是社区社会化得以进行的物质基础。无论是社会组织、居民以及其它群体的参与，还是社会技术的开发和运用都需要一定的物质基础，这是任何制度得以实施的前提。社会机制是开发社会资源，促进各类社会力量参与，并协调其参与行动的方式，是社区治理社会化得以进行的核心和关键。社会技术是社区治理社会化各项制度、机制和措施得以落实的操作工具，如如何发动和激励居民参与，如何开发和利用社会资源都需要一套完整的技术和流程。政府在社区治理社会化中发挥主导作用。它通过一系列制度措施促进自身行动的社会化，然后再合理地嵌入到社区治理中，形成一种政府合理嵌入和社区自主治理相结合的“嵌合式”治理模式。总之，社区治理社会化要素是理念、结构、制度、资源和技术的统一，这些要素缺一不可，要素间又相互建构，相互影响。

四、社区治理社会化机制构建

机制原本指机器的构造及其工作原理，后来引申到社会科学领域，指社会系统结构各种要素、环节相互作用、互为因果的运转方式和联结关系。前面我们已经详细分析了社区治理社会化的各种要素及其相互关系，那么要构建社区治理社会化机制也就迎刃而解了，社区治理社会化机制就是这些要素的合理组合和整合开发(见图2)。

(一)内生外引：完善治理主体结构

社区治理社会化需要多元主体的有序参与，通过“内生外引”可以把社会力量有序纳入到社区治理结构。“内生外引”是基于制度发展理论的逻辑演绎。“内生”有两层含义：一是内生社区社会工作者。通过加强社区工作者技能培训、理论培训、社会工作师考试培训和业余学历教育培训等，使其逐步掌握社会工作知识和技能，提升他们的专业化和知识化水平；二是内生社区社会组织。通过加强社区社会组织孵化技术训练，以居民需求为导向，大力孵化社区社会组织，并给予相应政策支持，不断优化其成长环境。“外引”也有两层含义：一是外引专业社会工作者。通过制定有吸引力的引进政策，从专业社会工作机构或高校中引进一批具有社会工作专业知识和技能且热爱社区工作的优秀人才，同时配套开发专业社会工作岗位，做到人尽其用，用尽其才；二是外引专业社会组织。大力发展专业社会组织，通过购买服务、项目化管理等措施将其逐步引入社区，为居民提供专业化服务。总之，通过“内生外引”进一步完善社区治理的主体结构。

图2 社区治理社会化运行机制分析框架示意图

(二)协商民主：社会机制的有效选择

社区治理社会化需要一种平等沟通的社会机制，协商民主是一个很好的选择。简单地讲，协商民主就是指“公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式,,参与公共决策和政治生活。”它以公民参与决策作为民主的核心价值，完善了对民主的理解，具有以下特点：一是参与主体的平等性。它强调在协商场域中，任何参与者都有充分发表意见的权利，没有身份的尊卑，只有观点的不同；二是参与主体的责任性。它既强调参与的权利，也强调参与的责任。每位参与者都要遵守协商规则，尊重他人意见的同时也要提出自身有建设性的意见，不能是“一言堂”或“沉默者”；三是协商议题的公共性。协商的主题都是公共问题，而不是私人问题，协商的目标也是为了达成集体共识，最大限度增进公共利益；四是协商过程的有序性。在协商过程中，每个人要理性地发表自己意见以及反驳他人观点，注重在倾听的基础上有序讨论争辩，做到“你说我听，你听我想”。协商民主这些特性很好的契合了社区治理社会化的要求，它通过平等沟通将多元主体纳入到一个参与网络，在协商中寻求共识，在共识下采取行动。

(三)行政撬动：开发利用社会资源

社会资源是社区治理社会化得以进行的前提，如何开发利用社会资源至关重要。但是开发社会资源难度较大。一方面社会资源具有分散性和隐秘性，不容易察觉和整合；另一方面一些社会主体参与社区建设意识薄弱，不愿将资源投入到社区。目前大部分社区都只是在打“感情牌”，即通过私人情感争取社会资源，缺乏制度性措施。笔者认为，通过行政撬动社会资源是一条可选的路径。社区治理社会化并不排斥行政力量，相反，要充分利用行政权威去撬动社会资源，常用方法有：一是购买服务。制定政府向社会组织购买服务的制度化、常态化机制。政府通过与社会组织合作将社会资本引入到公共治理，这样既开发了社会资源，也促进了社会力量的成长。二是政策引导。通过制定一系列政策推动企事业单位参与社区治理。如建立企事业单位社会责任评估指标体系和评估办法，提高他们主动承担社会责任的积极性。三是搭建平台。政府举办公益洽谈会，广泛邀请企业、爱心人士、各种基金会参与，并号召其为社区公益项目提供一些资金和技术支持。

(四)开放空间会议技术：社会技术的实际运用

社区治理社会化需要一套可操作的技术让制度实施得以可能，开放空间会议技术是一个很好的选择。开放空间会议(Open Space Technology)是一种来源于欧洲的会议技术，它能够使协商民主有效运转起来。这是因为，首先它有一套协商民主的理念。“开放空间的精神就是自动自发、热情与负责”，它强调伙伴、参与、分享和责任的理念。参与者无论是职务的高低还是财富的多少都是一种伙伴关系，没有地位的悬殊差别。大家都拥有平等的话语权，都要勇于发言，积极参与讨论；同时，在会议过程中都要保持负责的态度，要敢于分享自己的观点，观点没有对错，要学会倾听和包容。其次，它有一套可操作的技术流程。开放空间会议从场地布置，到议题提出，再到分组讨论、思路建议，最后到协商表决、方案制定的每个环节都有可操作的方法，并且这个过程本身也就是一个平等协商的操作流程。社区治理社会化是通过协商民主机制来运作的，开放空间会议技术能够有效地使协商民主落地。尤其是近年来，国内学者在充分吸收国外开放空间会议技术的基础上，结合我国实际，将其本土化，开发了一套包括需求调查技术、点子群技术、反思式学习技术在内的“开放空间会议技术+”的技术体系，这使得民主协商变成现实，居民自治得以实现。

五、结论

关于社区治理模式，无论是学者们提出的参与式治理模式、多元治理模式、协同治理模式，还是合作治理模式、网络化治理模式、主体性互构模式，其共同点都是主张把社会力量和社会性元素纳入治理结构和治理体系，归结到一种模式即社区治理社会化模式。社会化治理强调从居民多元化、个性化的需求出发，构建一种扁平化、网络化的多元共治结构，并充分发挥各类主体的能动性和创造性，综合运用各类社会资源和各种方式，不断满足社会需求、解决社会问题、激发社会活力。

社区治理社会化是以社会需求为导向，以社会资源基础，以社会工作者和社会组织为主体结构，综合运用社会机制和社会技术的结果。这一组社会性要素相互作用、相互建构共同推进社区治理社会化进程。但值得注意的是，社区治理社会化并不意味着政府的退出，相反，政府要积极采取社会化行动合理嵌入到社区治理中。如将一些事务性、技术性和辅助性的事务通过购买服务等方式依法交给社会组织等社会力量承接。社区治理社会化机制是其社会化要素的排列组合和逻辑建构，有效开发社会资源，合理选择社会机制和社会技术对于提升社区治理效益至关重要。

治理模式的转化主要是制度变迁的结果，由诺斯的制度变迁理论可知，任何制度的变迁都是社会需求和政府供给的结果。社区治理行政化到社区治理社会化实际上是社区治理制度的变迁和治理模式的转换。这个转型是自上而下强制性制度变迁和自下而上诱致性制度变迁共同作用的结果，其间伴随着政府和社会关系的调整和张力的调适。因而在社区治理社会化中，我们要避免两种极端取向：一是强调政府的主导的作用就是“政府中心论”的回归；二是强调社会性元素就是“社会中心论”的运用。笔者认为，任何带有“中心-边缘”论的观点都不能有效地回应和解决社区治理社会化进程的一些多元需求和复杂问题，社区治理社会化是国家行动和社会行动相互作用的结果。

注释

①魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1期。

②王敬尧：《参与式治理：中国社区建设实证研究》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第17页。

③王芳：《公民社会发展与我国城市社区治理模式选择》，《学术研究》2008年第11期。

④陈剩勇：《参与式治理：社会管理创新的一种可行性路径》，《浙江社会科学》2013年第2期。

⑤王琳：《社区治理的多元主体结构》，《社会主义研究》2006年第4期。

⑥程李华：《城市社区多元治理模式的构建》，《长白学刊》2013年第4期。

⑦张平、隋永强：《一核多元：元治理视域下的中国城市社区治理主体结构》，《江苏行政学院学报》2015年第5期。

⑧张康之：《合作治理是社会治理变革的归宿》，《社会科学研究》2012年第3期。

⑨赵守飞、谢正富：《合作治理：中国城市社区治理的发展方向》，《河北学刊》2013年第5期。

⑩燕继荣：《协同治理：社会管理创新之道》，《中国行政管理》2013年第2期。

责任编辑 王敬尧

Socialization of Community Governance： An Analytical Framework

Chen Weidong Xu Baojun

(Institute for Political Science， Hubei Urban Community Building Research Center， Central China Normal University， Wuhan 430079)

All the discussions about different modes of modern community governance in academia includes the concept of socialization of community governance. From administrativization to socialization has become the inevitable turn of modern community governance. According to the theory of institutional analysis and development， combining with the situation of China，the socialization of community governance includes six basic elements： social workers； social demand； social organizations； social resources； social mechanism and social technology. As an embedded element， government runs through the whole process of socialization. The socialization mechanism of community governance is the interaction and logical construction of these social elements， which relates to the improvement of governance structure， the reasonable choice of governance mechanism and technology， the development and utilization of governance resources．

community governance； socialization； administrativization； element； framework

2016-10-18

国家社会科学基金重点项目“我国城市社区建设的方向与重点研究”(15AZD021)；重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“城市社区服务治理的要素培育与机制整合研究”(16SKGH176)； 教育部人文社会科学研究一般项目“空间正义视角下‘社区公地’治理研究”(15YJC840027)